III. CÁC CHÍNH SÁCH CễNG: TẦM NHèN VÀ ĐỐI TÁC
11. Năm năm tiếp theo
Qúa trình quá độ từ nền kinh tế chỉ huy sang nền kinh tế thị tr−ờng đòi hỏi phải đánh giá lại hoạt động gì chính phủ cần tập trung thực hiện và hoạt động gì nên giành cho khu vực t− nhân thực hiện. Nhiều cuộc tranh luận về phân bổ ngân sách, quản lý công, chống tham nhũng và lập quy hoạch chiến l−ợc liên quan đến việc "làm thế nào" để tăng c−ờng quản lý quốc gia. Một câu hỏi cũng quan trọng t−ơng ứng là "đề làm gì" ? Các quy trình đ−ợc cải thiện ở tất cả các cấp là yếu tố hết sức quan trọng. Tuy nhiên, điều này không thể thay thế một tầm nhìn. Việc chuẩn bị Kế hoạch Phát triển KT-XH tiếp theo tạo cơ hội để suy nghĩ lại vai trò của chính phủ tại Việt Nam. Cũng giống nh− việc gia nhập WTO là một hợp đồng với phần còn lại của thế giới về nguyên tắc hội nhập trong nền kinh tế toàn cầu, thì Kế hoạch Phát triển KT-XH là một hợp đồng giữa chính phủ Việt Nam với nhân dân về các hành động chính sách để duy trì sự tăng tr−ởng kinh tế và bảo đảm phân bổ rộng rSi lợi ích phát triển. Có một số lĩnh vực chính phủ sẽ có vai trò chủ đạo trong những năm tới. Việc phát triển kinh doanh sẽ bị hạn chế nếu các hợp đồng và quyền của chủ nợ không đ−ợc tuân thủ hiệu quả và nếu không có một sân chơi sân bằng với các DNNN, không có một hệ thống tài chính đ−ợc điều tiết thỏa đáng và không có một hệ thống đăng ký và cấp giấy chứng nhân sở hữu đất đai thỏa đáng. Cơ sở hạ tầng sẽ không thể phát triển tốt nếu thiếu nguồn tài chính nhà n−ớc đầy đủ trong tr−ờng hợp không thể hoặc không nên thu phí của ng−ời sử dụng để hoàn vốn và không có một khuôn khổ tham gia của khu vực t− nhân thỏa đáng. Tỷ lệ nghèo sẽ không tiếp tục giảm với mức độ nh− những năm gần đây nếu nh− không giải quyết triệt để các vấn đề cụ thể liên quan đến các nhóm dân tộc thiểu số và những ng−ời di c− từ nông thôn đến thành thị và nếu nh− chính sách giáo dục và y tế h−ớng về ng−ời nghèo không đ−ợc duy trì. Sự bảo trợ xS hội cho ng−ời già không có h−u trí, việc đ−ơng đầu với bệnh dịch và thiên tai đòi hỏi phải xây dựng các cơ chế bảo hiểm hiện đại, rộng về quy mô và bền vững về tài chính trong thời gian dài hạn. Các hàng hóa công nh− một môi tr−ờng trong sạch, an toàn giao thông hoặc y tế công cộng sẽ không đ−ợc cung ứng đầy đủ nếu thiếu sự tham gia tích cực của nhà n−ớc. Việc tạo tiến bộ trong một số lĩnh vực này đòi hỏi phải có một thế hệ cải cách thứ hai mà Việt Nam có thể tính đến khi quá trình quá độ sang một nền kinh tế thị tr−ờng đang đ−ợc thực hiện thành công.
Các nền tảng của thị tr−ờng
Sự cạnh tranh tăng lên trong thị tr−ờng hàng hóa và dịch vụ là một trong những động lực của chiến l−ợc cải cách kinh tế của Việt Nam. Đầu tiên, điều này sẽ tác động đến thị tr−ờng sản phẩm chủ yếu thông qua quá trình tự do hóa th−ơng mại từng b−ớc. Các doanh nghiệp đ−ợc phép trực tiếp xuất và nhập khẩu và do đó bỏ lại hệ thống quyền th−ơng mại. Các hạn chế về định l−ợng về nhập khẩu cũng dần dần đ−ợc loại bỏ cho hầu hết các ngành. Hiện tại, các hạn chế định l−ợng
chỉ áp dụng với đ−ờng và cỏc sản phẩm xăng dầu (mặc dự là hạn ngạch thuế suất ỏp dụng cho một
số nụng sản và sản phẩm sữa).Thuế quan cũng giảm đi, đặc biệt trong quá trình thực hiện AFTA. Trong một số ngành nh− viễn thông, quá trình cạnh tranh chỉ diễn ra giữa các DNNN nh−ng với mức độ khốc liệt. Hiệp định th−ơng mại Việt Mỹ đ−ợc ký năm 2001 đS tạo khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực dịch vụ nh− ngân hàng.Việc gia nhập WTO có thể thành hiện thực vào cuối năm 2005 chỉ có thể củng cố thêm xu h−ớng cạnh tranh trong thị tr−ờng.
Việc tăng c−ờng tự do tham gia thị tr−ờng đS dẫn đến sự phát triển của khu vực t− nhân năng động. Các thay đổi lập pháp và điều tiết đS thúc đẩy quá trình phát triển một nền kinh tế hỗn hợp, gồm các công ty t− nhân trong n−ớc, nhà n−ớc và n−ớc ngoài. Việc giảm số giấy phép cũng
NĂM NĂM TIẾP THEO
góp phần tăng cạnh tranh trong một số tiểu ngành. Đến nay, khu vực t− nhân chiếm hơn 70% sản l−ợng công nghiệp và 2/3 xuất khẩu ngoài dầu khí. Tổng đầu t− của các doanh nghiệp t− nhân trong n−ớc và n−ớc ngoài lên đến 43,5% tổng tích tụ vốn.
Tuy nhiên, sự phân bố doanh nghiệp vẫn còn lệch lạc. Một mặt, theo các cuộc khảo sát đánh giá nghèo đói, 3/4 các hộ gia đình vẫn làm nông nghiệp và 38% kinh doanh nhỏ (trong đó có 1/3 có kinh doanh không liên quan đến nông nghiệp). Mặc dù rất khó kiểm kê hết các hoạt động kinh doanh của các hộ gia đình, nh−ng có thể thấy các hoạt động kinh doanh của họ đang rất phát đạt. Mặc khác, Việt Nam cũng là một địa điểm chính thu hút đầu t− n−ớc ngoài với tỷ trọng FDI/GDP v−ợt Trung Quốc. Tuy nhiên, ở tầng trung gian vẫn còn khá rỗng, thể hiện những trở ngại lớn đối với sự phát triển của các doanh nghiệp t− nhân trong n−ớc.
Một trong những trở ngại là do các DNNN đ−ợc h−ởng các −u đSi trong nhiều lĩnh vực. Các cơ chế pháp lý về hoạt động doanh nghiệp, biện pháp khuyến khích và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà n−ớc với doanh nghiệp đều phụ thuộc vào vấn đề sở hữu. Sự tham gia của khu vực t− nhân là t−ơng đối hạn chế hoặc bị cấm hoàn toàn trong một số lĩnh vực của nền kinh tế, bao gồm viễn thông, cảng và hàng không. Các Bộ chủ quản, chính quyền tỉnh và ngân hàng th−ơng mại quốc doanh (hoặc ít nhất là các chi nhánh vùng của các ngân hàng này) th−ờng −u tiên DNNN trong các hợp đồng chính phủ về tiếp cận đất đai và tín dụng. Khả năng tiếp cận hạn chế của các doanh nghiệp t− nhân không chỉ bắt nguồn từ các hạn chế điều tiết mà còn từ các thông lệ phi chính thức đS ăn sâu từ lâu. Những tiến bộ trong việc tạo một môi tr−ờng cạnh tranh mở và minh bạch cũng t−ơng đối chậm chạp trong lĩnh vực thực hiện hợp đồng công, vẫn thể hiện sự thiên vị các DNNN. Các doanh nghiệp t− nhân cũng phải chịu sự nhũng nhiễu và thủ tục cồng kềnh. Quan hệ với chỉnh phủ trong các lĩnh vực nh− định giá thuế, lập hồ sơ hải quan và dịch vụ công th−ờng tốn rất nhiều thời gian và th−ờng dựa trên cơ chế "xin cho". Do đó, tình trạng chi phí không chính thức là khá phổ biến.
ở cấp độ sâu hơn, Việt Nam vẫn phải xây dựng các thể chế pháp lý cho một nền kinh tế
thị tr−ờng. Các giao dịch của các doanh nghiệp gia đình có thể duy trì bằng uy tín mà không cần phải có các hợp đồng chính thức. Đối với các nhà đầu t− n−ớc ngoài, họ có thể chủ yếu dựa trên các giao dịch trực tiếp với chính phủ, đặc biệt thông qua sự liên kết với DNNN. Các quan ngại của họ đ−ợc giải quyết thông qua đàm phán trực tiếp, dựa trên cam kết của chính phủ Việt Nam và sự can thiệp của chính phủ của bản thân các nhà đầu t− trong tr−ờng hợp có bất đồng. Tuy nhiên, đối với hầu hết các doanh nghiệp t− nhân, việc thiếu các tòa án hoạt động hiệu quả để giải quyết các tranh chấp th−ơng mại tạo khó khăn trong thực hiện hợp đồng và bảo đảm sự tôn trọng quyền của các chủ nợ. Việc bảo vệ các ý t−ởng gốc và sự sáng tạo còn yếu; phải mất ít nhất 1 năm để đăng ký một pa-tăng hoặc một th−ơng hiệu, trong khi chỉ mất vài tháng để sao chép một sáng tạo. Sự thất bại kinh doanh đến nay bị trừng phạt chứ ch−a đ−ợc coi là một phần bình th−ờng của một nền kinh tế thị tr−ờng.
Việc gia nhập WTO có thể là b−ớc đi quan trọng nhất làm củng cố các thể chế thị tr−ờng vì việc gia nhập đòi hỏi cải cách luật pháp trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, bản chất sâu rộng của các cam kết mà Việt Nam đ−a ra trong quá trình gia nhập có nghĩa là việc thực hiện sẽ tiếp tục là một thách thức trong giai đoạn 2006-2010. Trong khi đó, việc hệ thống đăng ký nhà n−ớc đối với các quyền lợi, giao dịch có bảo đảm và các doanh nghiệp cần đ−ợc xây dựng một cách hệ thống. Các ch−ơng trình đào tạo phù hợp cho các cán bộ thực thi pháp luật trong ngành công an, hải quan và thuế vụ và các cơ quan chính phủ khác có thể cũng góp phần xây dựng một hệ thống pháp lý hoạt động tốt.
Việc tăng c−ờng hiệu quả của thị tr−ờng đất đai và vốn đóng vai trò chủ chốt trong việc duy trì sự tăng tr−ởng kinh tế nhanh. Việc chậm phát hành giấy chứng nhận sở hữu đất tại khu vực đô thị cùng với các hệ thống quản lý và đăng ký kém hiệu quả đS dẫn đến một thị tr−ờng đất đai hết sức méo mó. Luật đất đai năm 2003 tạo cơ hội thiết lập một hệ thống đăng ký giao dịch đất đai tập trung, tăng c−ờng tính minh bạch trong cấp giấy chứng nhận và tạo thuận lợi cho việc sử
QUẢN Lí VÀĐIỀU HÀNH
120
dụng giấy chứng nhận sử dụng đất làm tài sản thế chấp. Luật cũng cho phép đất theo tập tục đ−ợc chính thức công nhận thông qua việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tạo lợi ích tiềm tàng to lớn cho các nhóm dân tộc thiểu số tại các khu vực đất lâm nghiệp. Luật cũng tính đến việc chuyển giao giấy chứng nhận sử dụng đất giữa các hộ gia đình và tổ chức theo giá thị tr−ờng. Tuy nhiên, việc thực hiện các biện pháp này sẽ là một thách thức lớn.
Các Ngân hàng th−ơng mại nhà n−ớc (NHTMNN) vẫn đang trong giữa chặng đ−ờng chuyển đổi từ là một định chế của nhà n−ớc trở thành các tổ chức hoạt động vì lợi nhuận có khả năng đánh giá rủi ro tín dụng d−ới sự giám sát thỏa đáng. Hiện nay, hoạt động cho vay tập trung quá nhiều vào khu vực DNNN và do đó cản trở các doanh nghiệp hiệu quả hơn trong việc tiếp cận tín dụng. Chất l−ợng các khoản vay nh− vậy vẫn còn khó xác định theo tiêu chuẩn quốc tế thừa nhận. Điều này cho thấy sự kiểm soát ngân hàng còn yếu kém. Trong khi đó, hoạt động cho vay theo chính sách đS chính thức tách ra khỏi hệ thống ngân hàng th−ơng mại. Tuy nhiên, sức ép cho vay vẫn còn mạnh tại cấp tỉnh. Với việc các NHTMNN chiếm 3/4 thị tr−ờng tín dụng, thì việc tăng c−ờng quản lý các ngân hàng này cần phải là một trong những −u tiên chính của chính phủ trong 5 năm tới.
Một thị tr−ờng chứng khoán hoạt động có tổ chức đS đ−ợc thiết lập và ngành bảo hiểm cũng đang phát triển nhanh. Tuy nhiên, sự phát triển ngành tài chính phi ngân hàng còn hạn chế. Trong giai đoạn 4 năm, chỉ có 24 doanh nghiệp niêm yết trên thị tr−ờng chứng khoán. Các doanh nghiệp này không huy động đ−ợc bất kỳ khoản tài chính nào kể từ khi niêm yết và vốn cung ứng cho thị tr−ờng chỉ chiếm 1% GDP. Một nguyên nhân giải thích sự phát triển hạn chế này là sự tiếp tục yếu kém của cơ sở hạ tầng thông tin, bao gồm các tiêu chuẩn kế toán và thông lệ kiểm toán. Việc điều tiết thị truờng chứng khoán cần phải đ−ợc cải thiện. Quy trình và cơ sở hạ tầng thị tr−ờng chứng khoán phải bảo đảm rằng các ph−ơng thức phát hiện giá và thanh toán phải là những ph−ơng thức tiên tiến nhất. Tiêu chuẩn tiết lộ thông tin cao phải đ−ợc thực hiện. Nguyên tắc hoạt động của các môi giới chứng khoán phải đ−ợc thực thi. Một quy trình giải quyết tranh chấp nhanh chóng, minh bạch và công bằng cần phải đ−ợc xây dựng.
Tuy nhiên, không phải tất cả các thị tr−ờng đều có bản chất cạnh tranh và một số thị tr−ờng cần phải có sự can thiệp tích cực của chính phủ. Các sản phẩm d−ợc và dịch vụ y tế là một ví dụ rõ ràng. Việt Nam đS có nhiều tiến bộ trong việc bảo đảm rằng các dịch vụ y tế do nhà n−ớc và t− nhân cung cấp đạt đ−ợc tiêu chuẩn chất l−ợng chấp nhận đ−ợc .Yêu cầu đăng ký thuốc và thanh tra chất l−ợng đ−ợc áp dụng trong những năm 1990 cũng với việc xác định các danh sách cụ thể các loại thuộc do các cấp độ đơn vị cung ứng khác nhau cung ứng. Gía thuốc do các hiệu thuốc bệnh viện áp dụng đ−ợc điều tiết năm 1999 và giá thuốc chữa bệnh cũng đ−ợc kiểm soát rộng hơn năm 2001. Khung điều tiết khu vực t− nhân cũng đ−ợc áp dụng đầu những năm 1990 và một pháp lệnh mới về dịch vụ y tế t− nhân và các sản phẩm y tế đ−ợc đ−a ra năm 2003. Tuy nhiên, vẫn ch−a có đủ nguồn lực giành cho việc điều tiết ngành y tế và đây vẫn còn là một lĩnh vực gây bất bình th−ờng xuyên trong công chúng
Phát triển cơ sở hạ tầng
Thị tr−ờng dịch vụ cơ sở hạ tầng có một số đặc điểm đặc thù. Điều này một phần do bản chất liên hoàn của các đầu t− cơ sở hạ tầng. Các đ−ờng nông thôn kết nối với xa lộ, điện thoại nối với mạng l−ới và trạm điện nối với hệ thống phân phối và chuyển tải điện. Xây dựng một phần của những mạng l−ới điện này đem lại lợi ích cho tất cả những ai kết nối với nó, thậm chí cả khi họ không sử dụng phần mạng l−ới đó. Do vậy, việc thu phí của ng−ời sử dụng vì họ đ−ợc h−ởng tất cả những lợi ích từ phát triển cơ sở hạ tầng là rất khó khăn. Đồng thời, ng−ời sở hữu mạng l−ới (th−ờng là khu vực công) có một lợi thế to lớn so với những ng−ời gia nhập thị tr−ờng tiềm tàng khác và có thể lạm dụng vị thế độc quyền của mình. Chi phí cố định lớn là đặc điểm của hoạt
NĂM NĂM TIẾP THEO
động phát triển cơ sở hạ tầng. Hoàn trả những chi phí này thông qua việc thu phí của ng−ời sử dụng có thể làm cho dịch vụ cơ sở hạ tầng đắt hơn mức xS hội mong muốn. Tr−ờng hợp tốt nhất là phí sử dụng nên bằng với chi phí cung cấp dịch vụ và chi phí này có xu h−ớng rất thấp một khi các khoản đầu t− lớn đS đ−ợc đầu t−. Điều cuối cùng không kém phần quan trọng là, các chính phủ khắp nơi trên thế giới sẵn sàng cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng (nh− điện và dịch vụ vệ sinh ở khu vực đô thị hoặc điện ở khu vực nông thôn) cho những ng−ời sử dụng không có khả năng chi trả phí dịch vụ. Rõ ràng, không có nhà cung ứng t− nhân nào quan tâm đến việc cung cấp dịch vụ miễn phí hoặc d−ới giá thành sản xuất.
Sự can thiệp của chính phủ trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng thông th−ờng diễn ra d−ới hai hình thức. Một trong số hai hình thức này là tài trợ cho các khoản đầu t− xứng đáng trên quan điểm xS hội nh−ng chi phí đầu t− đó không thể hoàn trả đầy đủ thông qua thu phí của ng−ời sử dụng. Việc cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng cơ bản cho ng−ời nghèo rõ ràng thuộc hình thức này. Nh−ng nhiều dự án phát triển mạng l−ới cơ sở hạ tầng (nh− xa lộ, đ−ờng điện thoại cố định hoặc đ−ờng dây chuyển tải năng l−ợng) cũng là một phần của hình thức đầu t− này. Đầu t− theo hình thức này cần phải đ−ợc tài trợ một phần hoặc toàn bộ thông qua tiền thu thuế hoặc phát hành trái phiếu công cộng. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là các khoản đầu t− này phải đ−ợc thực hiện bởi chính khu vực công. Trợ cấp và bảo lSnh có thể đ−ợc sử dụng để thu hút các nhà đầu t− t−