Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 200-205 Tính khách quan của vai trò chính phủ quy triǹ h lâ ̣p pháp Trầ n Quố c Biǹ h** Đại học Quốc gia Hà Nội, 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngày 20 tháng năm 2009 Tóm tắt Trong lịch sử các học thuyết nhà nước pháp quyền thời kỳ đầu phong trào chủ nghĩa lập hiến, vai trò quan hành pháp hoạt động lập pháp chưa đề cập đến Tuy nhiên, hành pháp đóng vai trò quan trọng hoạt động lập pháp vai trò khẳng định từ hoạt động thực tiễn chính quan Đó là, xuất phát từ nhu cầu tự nhiên cần có luật để thực chức quản lý thiếu cho phép quan hành pháp chẳng thể làm nhà nước pháp quyền, quan công quyền làm mà pháp luật cho phép Từ xuất nhu cầu cần sửa đổi, bổ sung, ban hành luật để phù hợp với yêu cầu thực tiễn quản lý, điều hành quan hành pháp Bên cạnh đó, soạn thảo văn dự luật công đoạn quan trọng quy trình lập pháp đòi hỏi phải có kết hợp chặt chẽ các chuyên gia chính sách chuyên gia soạn thảo luật Các chuyên gia chủ yếu xuất phát công tác các quan hành pháp mà khó tìm thấy quan khác Đây đặc trưng quan trọng, thể vai trò khách quan quan hành pháp quy trình lập pháp Sau cùng, thực tế hầu hết các quốc gia giới nay, 90% các dự án luật có nguồn gốc xuất phát từ quan hành pháp Việt Nam tỷ lệ 95% Con số lần khẳng định nhu cầu vai trò khách quan Chính phủ hoạt động lập pháp Mọi lý thuyết lập pháp rằng, pháp luật thực định người làm phải phù hợp với pháp luật tự nhiên, phù hợp với các quy luật đời sống xã hội, phù hợp với thực tiễn, đặc biệt không trái với pháp luật tự nhiên khơng tn thủ pháp luật tự nhiên, xung đột đó, pháp luật tự nhiên chiến thắng [1] Nói cách khác, pháp luật hồn tồn khơng phụ thuộc vào mong muốn ý chí chủ quan các nhà làm luật chính thở sống mà các nhà lập pháp cần phản ánh kịp thời Ngay phản ánh khơng kịp thời pháp luật khơng phù hợp với điều kiện thực tiễn Dưới giác độ chính trị, hoạt động lập pháp hay quy trình lập pháp thể rõ nét tương quan các giai tầng xã hội, đặc biệt các cành quyền lực lập pháp, hành pháp tư pháp, đậm nét chủ yếu lập pháp - quan đại diện cho lợi ích nhân dân hành pháp - quan thực thi pháp luật thực quản lý nhà nước các lĩnh vực đời sống xã hội Sự tương tác thể tính động quy trình lập pháp thiếu điều này, quy trình lập pháp trở thành quy trình nhân tạo mà sản phẩm tất yếu quy trình “chết” * * ĐT: 84-4-37547918 E-mail: tqbinh@vnu.edu.vn 200 T.Q Bình / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 200-205 Trong lịch sử các học thuyết nhà nước pháp quyền giai đoạn phục hưng thời kỳ đầu phong trào chủ nghĩa lập hiến, vai trò chính phủ hay quan hành pháp hoạt động lập pháp chưa đề cập đến Ngay các nhà tư tưởng người Pháp Montesquieu (16891755) - người coi cha đẻ học thuyết phân chia quyền lực với tác phẩm kinh điển “Tinh thần pháp luật” Jean Jacques Roussaeau (1712-1778) với tác phẩm “Bàn khế ước xã hội”, cổ súy cho phong trào chủ nghĩa lập hiến đề cao vai trò nghị viện sức ảnh hưởng vượt thời gian các tác phẩm cổ vũ to lớn cho giai cấp tư sản Pháp tiên phong phong trào cách mạng tư sản giới mà điển hình Cơng xã Paris - kiện sau V.I Lênin tác phẩm “Nhà nước cách mạng” cho “Công xã quan đại nghị mà quan hành động vừa lập pháp, vừa hành pháp” [2] Khi chế độ nghị viện thực lớn mạnh năm đầu kỷ XIX, đặc biệt Anh quốc - nơi coi quê hương nghị viện, vai trò quan hành pháp hoạt động lập pháp dần mạnh lên, chí lấn át nghị viện Từ “nghị gật” xuất để ám vai trò mờ nhạt Nghị viện hoạt động lập pháp Nhà tư tưởng John Stuar Mill (1806-1873), triết gia người Anh Richard Reeves cho ảnh hưởng ông đến hệ tư tưởng kỷ XXI chí nhiều kỷ XIX kỷ XX(1), bậc thầy vĩ đại Thủ tướng Anh Gordon Brown tôn vinh diễn văn ông tự Anh quốc năm 2008, tác phẩm “Chính thể đại diện” rõ hạn chế nghị viện vai trò quan hành pháp hoạt động lập pháp: “Thật không quốc hội đơng người khơng thích hợp cho công việc trực tiếp lập pháp lẫn quyền, điều thừa nhận muộn màng chậm chạp Công việc làm (1) Xem John Stuar Mill: http://vi.wikipedia.org/wiki/John_Stuart_Mill 201 luật cần thiết phải thực trí tuệ, khơng phải rèn luyện kinh qua thử thách mà phải huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên cứu lâu dài cần cù; khó mà tìm thấy loại cơng việc vận dụng trí óc khác có đòi hỏi nhiều đến người thực hiện… Trong lập pháp cai trị, nhiệm vụ mà quốc hội đại diện có thẩm quyền, làm công việc ấy, mà khiến cho cơng việc làm; xác định xem cơng việc phó thác cho hay cho loại người thực hiện, ban cho hay khước từ phê chuẩn quốc gia công việc hồn tất” [3] Trong tác phẩm John Stuar Mill phân tích nhiều góc độ khác hành pháp với tư cách quan chun mơn ổn định, ln có vai trò khơng thể thay các phương diện hoạt động “nhóm người đơng đảo quan trọng bao hàm sức mạnh thường trực dịch vụ công, tức người không thay đổi theo đổi thay trị mà lại trợ giúp cho trưởng kinh nghiệm truyền thống mình, cung cấp cho trưởng tri thức nghề nghiệp, điều khiển chi tiết quản lý giám sát chung ơng ta; tóm lại, người tạo thành tầng lớp cơng chức chuyên nghiệp”(2) Trong học thuyết phân chia quyền lực Montesquieu với chất cốt lõi kìm chế đối trọng, chế ước lẫn các cành quyền lực nhà nước, tính độc lập tương đối ngành hành pháp so với ngành lập pháp tư pháp thể khá rõ nét sau nhiều quốc gia áp dụng các chính thể cộng hòa đại nghị cộng hòa tổng thống Theo đó, chính thể đại nghị, người đứng đầu quan hành pháp người nghị viện bầu giải tán nghị viện phủ luật nghị viện (Anh, Pháp, Thụy Điển,…); chính thể cộng hòa tổng thống mà điển hình Hoa Kỳ tổng thống dân (2) John Stuar Mill, sđđ, Tr382 202 T.Q Bình / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 200-205 bầu có quyền phủ luật nghị viện; các chính thể các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa trước đây, chủ tịch nước hay người đứng đầu nhà nước có quyền đề nghị quan lập pháp xem xét lại luật cần thiết Việt Nam nay, Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại luật thời hạn quy định Tuy nhiên học thuyết chưa đề cập rõ ràng đến vai trò quan hành pháp hoạt động lập pháp Điều phát lý giải thông qua hoạt động thực tiễn quan hành pháp Trước hết, nguyên tắc thừa nhận rộng rãi học thuyết Nhà nước pháp quyền người dân làm điều mà pháp luật khơng cấm cơng chức quan cơng quyền làm mà pháp luật cho phép Là quan chấp hành thi hành luật pháp, Chính phủ làm khn khổ mà pháp luật cho phép Bên cạnh đó, pháp luật cơng cụ để quan hành pháp thực chức quản lý điều hành theo nguyên tắc nhà nước quản lý xã hội pháp luật Nếu khơng có cho phép các quy phạm làm hay không làm, Chính phủ tiến hành các công việc Chính vậy, pháp luật trở nên vơ cần thiết công cụ để Chính phủ thực chức quản lý điều hành các lĩnh vực đời sống xã hội Pháp luật lúc vừa phương tiện phục vụ các hoạt động quan hành pháp vừa sở pháp lý các hoạt động Chính phủ Là quan quản lý hành chính nhà nước, Chính phủ có máy đồ sộ gồm các quan ngành với đủ sức mạnh để quản lý đè bẹp chống đối mà khơng quan có Trong quá trình thực chức mình, quan hành pháp nơi trải nghiệm, trực tiếp phát điểm phù hợp hạn chế, bất cập áp dụng các quy phạm pháp luật vào đời sống thực tiễn Từ đó, nhu cầu đưa các đề xuất giải pháp nhằm điều chỉnh tồn vướng mắc pháp luật để quản lý nhà nước tốt xuất Các giải pháp chính sách quan hành pháp đề xuất các dự án luật mà Chính phủ đệ trình trước Quốc hội, các văn luật chính quan ban hành Pháp luật lúc trở thành nhu cầu cần thiết Chính phủ không làm thiếu điều này, Chính phủ quản lý nhà nước theo mà họ mong muốn đảm bảo cho lợi ích quốc gia Nét đặc trưng quan hành pháp chứng minh rằng, ban hành luật để thực chức quản lý nhà nước tốt hơn, điều chỉnh luật để phù hợp với đòi hỏi thực tiễn quản lý nhu cầu thiết yếu Chính phủ chính nhu cầu tạo nên động lực quy trình lập pháp Sự lúng túng các quan hành pháp nước ta thời gian dài vừa qua việc xử lý các vụ vi phạm bảo vệ mơi trường vụ xả hóa chất độc hại xuống sông Thị Vải công ty Vedan, tình trạng khai thác khoáng sản Bơ xít Tây Nguyên, quặng Cao Bằng hay hàng loạt các vụ việc thuộc các lĩnh vực mang tính chuyên môn sâu công nghệ cao, tài chính ngân hàng, thị trường chứng khoán… minh chứng quan trọng Do chưa có quy phạm pháp luật các chế tài cần thiết nên quan hành pháp xử lý hành vi coi nguy hiểm cho xã hội lĩnh vực quản lý nhà nước Phải thời gian dài vấn đề giải Các ngành Chính phủ vào đề xuất các chính sách pháp luật các dự luật để bổ sung hoàn thiện các quy định hệ thống pháp luật Các giải pháp quan hành pháp đề chủ yếu thể các chính sách lập pháp lập quy các mức độ khác tùy thuộc vào tính chất hành vi mà cần điều chỉnh Ngoài việc làm chính sách, Chính phủ khơng có lựa chọn khác để có công cụ phương tiện pháp lý phục vụ công tác quản lý điều hành Giả định quan hành pháp không làm chính sách, Chính phủ thực chức mình, pháp luật ban hành nằm bàn giấy vào sống, xã hội phát triển cách tự hỗn loạn khơng điều hành quản trị T.Q Bình / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 200-205 Nói cách khác, chính sách thước đo lực trách nhiệm quan hành pháp Một Chính phủ động, quản lý điều hành thực hiệu đưa các giải pháp kịp thời, sáp hợp với sống ngược lại, Chính phủ điều hành không xử lý kịp thời các vấn đề sống nảy sinh Có thể thấy rõ trách nhiệm Chính phủ các phiên chất vấn Quốc hội thời gian gần đề cập đến tình trạng lạm phát tăng cao, nhập siêu qua báo cáo kinh tế năm 20072008 Thủ tướng Chính phủ Từ thiếu minh bạch quản lý không đưa giải pháp kịp thời để ngăn chặn tình trạng lạm phát thể lực hạn chế công tác quản lý điều hành quan hành pháp Chính phủ các chính khách hay người đứng đầu quan hành pháp phải thấy rõ trách nhiệm việc đưa các giải pháp chính sách để quản lý nhà nước tốt thay trực tiếp sa vào điều hành vụ việc cụ thể Qua hàng loạt các vấn đề đưa kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XII cho thấy, Chính phủ cần có trách nhiệm việc giải các toán đảm bảo tăng trưởng kinh tế, nâng cao chất lượng giáo dục, xóa đói giảm nghèo, nơng nghiệp nơng thơn, đảm bảo tài nguyên môi trường… Nếu việc điều hành nhiều thời gian vào việc giải vụ cụ thể chuyện hổ nuôi Bình Dương hay vấn đề chống tiêu cực thầy giáo cấp Hà Tây trước buộc người đứng đầu quan hành pháp phải trực tiếp đạo phần thu hút quan tâm dư luận giới truyền thông xét chất, việc làm khơng hiệu công việc các quan bộ, ngành mà khơng cần thiết phải có tham gia người đứng đầu Chính phủ Chính phủ phải làm để thúc đẩy kinh tế nâng cao chất lượng sống với đất nước 80% dân số làm nông nghiệp thu nhập người nông dân không quá 500.000 đồng/tháng(3); (3) Tin hoạt động Quốc hội ngày 02/6/2010: http://www.na.gov.vn/htx/Vietnamese/?Newid=39374 203 đưa giải pháp để nâng cao chất lượng hiệu giáo dục, đặc biệt giáo dục đại học với việc cấp phép thành lập tràn lan các trường đại học chưa có đủ các điều kiện nguồn lực đảm bảo cho công tác đào tạo; đảm bảo tài nguyên môi trường tình trạng chảy máu khoáng sản Cao Bằng nhiều địa phương khác ngày tăng vấn đề thu hút quan tâm tồn xã hội Với thời gian khơng nhiều, Chính phủ người đứng đầu quan hành pháp cần ưu tiên để làm chính sách nhằm quản lý nhà nước tốt, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, kiềm chế lạm phát, nâng cao chất lượng sống Đây công việc mà sống cần hết đất nước tiến trình hội nhập tồn cầu hóa sâu sắc Gần đây, Thủ tướng Nhật Bản Yukio Hatoyama tuyên bố từ chức sau tháng cầm quyền khơng giữ lời hứa đưa quân Mỹ khỏi đảo Okinawa việc làm để ơng thực lời hứa trước đảng Dân chủ trước nhân dân Nhật Bản Chúng cho rằng, người đứng đầu quan hành pháp hay quan chức Chính phủ cần phải thực lời hứa trước Đảng nhân dân việc thực chủ trương đường lối, chính sách lớn Đảng việc đưa các giải pháp chính sách phù hợp để đưa kinh tế phát triển, giải các vấn đề an sinh xã hội, nâng cao chất lượng sống người dân Làm chính sách để quản lý điều hành tốt yêu cầu tất yếu khách quan, bổn phận sứ mệnh mà Chính phủ phải tiến hành Nó khơng phụ thuộc vào ý chí hay mong muốn chủ quan người đứng đầu quan hành pháp, trừ mong muốn phù hợp với lợi ích quốc gia quy luật phát triển Tiếp theo, quy trình lập pháp, việc đưa ý tưởng, sáng kiến pháp luật cơng việc quan trọng từ vấn đề phát giải pháp đề xuất Tuy nhiên việc chuyển tải các chính sách thành các chương điều cụ thể, làm mệnh lệnh hành động, điều chỉnh hành vi lại công đoạn quan trọng phức tạp tiếp theo, soạn 204 T.Q Bình / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 200-205 thảo văn dự án luật Cơng việc đòi hỏi phải có các chuyên gia trực tiếp tham gia vào quá trình phân tích hoạch định chính sách am hiểu tường tận nội dung có khả dịch chính sách thành văn luật Những người tham gia vào công đoạn hầu hết chuyên gia công tác các bộ, ngành thuộc quan hành pháp Nói cách khác, quan hành pháp chính nơi đưa sáng kiến pháp luật, đồng thời nơi tổ chức dịch các chính sách thành các dự án luật hồn chỉnh Đây đặc trưng quan hành pháp mà khơng có quan khác mang tính khách quan giống mối quan hệ chặt chẽ, gắn kết nội dung hình thức dự luật Nếu có thay đổi mặt nội dung dẫn đến thay đổi mặt hình thức ngược lại Quá trình phân tích hoạch định chính sách để đưa giải pháp có tính khả thi soạn thảo dự án luật đòi hỏi phải có gắn kết các chuyên gia chính sách nhà soạn thảo họ người thể gắn kết nội dung hình thức dự luật Thiếu tương tác này, các cơng việc quá trình soạn thảo bế tắc, luật soạn chưa đảm bảo được, chí ngược lại với nội dung chính sách nội dung chính sách giữ nguyên kỹ thuật lập pháp không đủ để truyền tải chính sách vào sống Đây điều thường xảy công tác soạn thảo luật nước ta thời gian qua nói đến việc dịch sai chính sách hay không thống kỹ thuật lập pháp, các chuyên gia thuộc quan hành pháp thiếu trình độ kỹ soạn thảo văn pháp luật thiếu gắn kết họ quá trình soạn thảo nguyên nhân dẫn đến tình trạng Một ý cuối mà tác giả viết muốn đề cập tới, thực tế lâu hầu hết các quốc gia giới (đã nhiều tài liệu nghiên cứu, khảo sát công bố), 90% các dự án luật có nguồn gốc xuất phát từ quan hành pháp Việt Nam tỷ lệ 95% Con số lần góp phần khẳng định nhu cầu vai trò khách quan Chính phủ hoạt động lập pháp Nhu cầu cần có luật nhu cầu ban hành luật để thực chức quản lý điều hành tạo nên động lực tự nhiên hành pháp hoạt động lập pháp vấn đề không phụ thuộc vào ý chí chủ quan cá nhân hay tổ chức Điều hiểu quy luật tự nhiên, trái đất quay xung quanh mặt trời lực hấp dẫn [4] Từ đây, thông điệp đưa Chính phủ người đứng đầu phải có trách nhiệm tham gia trực tiếp vào quy trình phân tích, hoạch định chính sách để quản lý điều hành nhà nước tốt Nếu khơng làm chính sách, Chính phủ chẳng cách khác để quản lý điều hành đất nước theo hiệu mong muốn, quy trình lập pháp chí bị triệt tiêu khơng động lực quan hành pháp Mặt khác, yêu cầu gắn kết nội dung hình thức quá trình soạn thảo dự án luật đòi hỏi phải có chuyên gia am hiểu tường tận nội dung chính sách, phải người trực tiếp tham gia vào công tác quản lý điều hành thuộc quan hành pháp Tài liệu tham khảo [1] Nguyễn Sỹ Dũng, Bàn triết lý lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 6/2003 [2] V.I.Lê-nin toàn tập, tập 33, Nhà nước cách mạng, NXB Tiến Bộ Mát-xcơ-va, 1976 [3] John Stuar Mill, Chính thể đại diện 1861, NXB Tri thức, 2008 [4] Nguyễn Sĩ Dũng, Vai trò lập pháp Chính phủ, Tạp chí Tia Sáng, 2007 T.Q Bình / Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 200-205 205 Subjectivity of the executive’s role in the legislative process Tran Quoc Binh Vietnam National University, Hanoi, 144 Xuan Thuy, Cau Giay, Hanoi, Vietnam During history of theory on the rule of law, the role of the executive in legislative process was not mentioned However, the role of the executive in legislative process exist and is confirmed by practice activities Firstly, the beginning point is natural motor of the executive is the need of law to fulfill State management task They are not permitted to anything that is not permitted by law or legal regulations because the most important rule of law is that state officer could job permitted by law By practice activities on management, control and implementation of law, legal office is the first organ detect problem and obstacle of implementation lf law Then, the need to have law to fulfill their task, they propose concrete resolutions for these problems Secondly, preparing legal draft is a very important stage in legislative process after the policy was approved This stage need the combination between experts on policies and experts on legal drafting Almost these experts working in legal offices This is an important aspect which present subjective role of the executive in legislative process Lastly, the is a reality that in almost countries in the world, 90% of legal draft has origin or comes from legal offices In Vietnam, this percentage is of 95% This statistic one again confirm the subjective role of the Government in legal building activity ... học 26 (2010) 200-205 205 Subjectivity of the executive’s role in the legislative process Tran Quoc Binh Vietnam National University, Hanoi, 144 Xuan Thuy, Cau Giay, Hanoi, Vietnam During history... Bản Yukio Hatoyama tuyên bố từ chức sau tháng cầm quyền khơng giữ lời hứa đưa quân Mỹ khỏi đảo Okinawa việc làm để ông thực lời hứa trước đảng Dân chủ trước nhân dân Nhật Bản Chúng cho rằng,