NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÈ QUYỀN HÀNH PHÁP
Khái niệm, đặc điểm quyền hành pháp
1.1.1 Khái niệm quyền hành pháp
Việc tách quyền lực nhà nước thành QLP, QHP và QTP được đề xướng bưởi John Locke, sau đó Montesquieu trong tác phẩm “tinh thần pháp luật” đã có sự giải thích về các quyền và phát triển học thuyết tam quyền phân lập Theo đó, QHP là “quyền quyết dịnh việc hòa bình hay chiến tranh, phái hoặc tiếp nhận các đại sứ, thiết lập sự an ninh chung và dự phòng để chống lại sự xâm lược” [15, tr 151 ] Hiểu theo nghĩa này thì QHP chính là quyền thực hiện các hoạt động đối nội và đối ngoại được quy định trong khuôn khổ pháp luật quốc gia nhằm thi hành nhũng điều tốt đẹp trong pháp luật quốc tế hay chính là quyền cai trị pháp luật, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống Theo cách lý giải của Montesquieu thì QHP theo lý thuyết phân quyền chỉ là quyền ngăn cản mà không có quyền kiến nghị lên ngành lập pháp hay bản thảo luật cùng với ngành lập pháp [6] Như vậy, QHP xuất hiện khi có sự ra đời của Nhà nước và pháp luật Bởi một Nhà nước muốn tồn tại cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật và hệ thống những thiết chế đảm bảo cho hệ thống pháp luật đó được thực hiện; pháp luật muốn được thực thi hiệu quả phụ thuộc rất nhiều vào QHP có đủ mạnh.
Cũng có quan điểm rằng “quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật, bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính” [33] Nhưng cách hiếu này theo nghĩa hẹp Cũng có cách hiểu rằng QHP chính là quyền điều hành đất nước và được thực hiện bời các hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương [34] Các quan niệm trên vẫn chưa đũ về QHP Vì thế, có tác giả đưa quan điểm “QHP là
9 quyên khởi xướng, hoạch định, soạn thảo và điêu hành chính sách quôc gia”
[8, tr.23O] và quyền này cần được giao cho Chính phủ đảm trách Hiến pháp của nhiều quốc gia cũng quy định QHP bao gồm cả quyền hoạch định và điều hành chính sách nhằm thực hiện mục tiêu chính trị như Điều 20 Hiến pháp của nước Cộng hòa Pháp quy định: "Chính phủ Pháp xác định chính sách và thực hiện chính sách quốc gia" Điều 64 Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức quy định: "Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính sách và chịu trách nhiệm về điều đó" • • • Đồng tình với quan điểm trên, có học giả cho rằng “quyền hành pháp là quyền của Nhà nước, trong đó các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động thi hành các chủ trương, chính sách đã được thông qua hoặc pháp luật đã được ban hành” [12, tr.35] Như vậy, có thể hiểu rằng QHP nhằm mục đích cuối cùng là đưa pháp luật vào cuộc sống, trong đó bao gồm cả hoạt động đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua, từ đó qua chức năng, nhiệm vụ và quyền của mình, các cơ quan hành pháp đưa pháp luật vào thực tiễn bằng cách xử lý hành vi vi phạm pháp luật (VPPL), chủ động đưa ra các văn bản hướng dẫn thi hành, quy định chi tiết nhằm quản lý hành chính tốt hơn.
Việt Nam thừa nhận các QLP, hành pháp và tư pháp như một nguyên lý mang tính tổ chức- kỹ thuật trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước Lần đầu tiên, QHP được ghi nhận trong văn kiện Đảng, tại Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó” Tiếp đó, Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, nhung không được cụ the hoá trong bất kỳ văn bản luật nào Đen bán
Hiến pháp năm 2013 thừa nhận QHP như là một nhánh quyền trong sự thống nhất của quyền lực nhà nước, có sự phân công và phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Trong sự thống nhất của ba quyền thì Chính phủ thực hiện QHP Đến bản Hiến pháp năm 2013 đã xác lập rõ vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện QHP [21, Điều 94] không chỉ quy định “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” mà còn “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này” và “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội” [21, Điều 96].
Từ cách tiếp cận theo hiến pháp năm 2013, có học giả cho rằng “Quyền hành pháp là bộ phận quyền lực nhà nước, trong đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền thi hành pháp luật một cách chủ động Quyền này được thể hiện thông qua quyền hoạch định chính sách và quyền điều hành chính sách quốc gia, qua đó hiện thực hóa quyền lực nhà nước theo pháp luật trong đời sống xã hội” [18, tr.44] Luận văn cũng đồng tình với quan điểm “quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính, trong đó quyền lập quy là quyền hoạch định chính sách quốc gia, ban hành các văn bản pháp quy; quyền hành chính là quyền tố chức, điều hành các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, bão đăm an ninh quốc phòng, đối ngoại theo pháp luật” [11, tr.59].
Khái niệm QHP ngày nay đã được mở rộng nhằm phản ánh thực tiễn hiện nay của các Nhà nước không chỉ bó hẹp trong việc chấp hành luật mà còn là quyền chủ động hoạch định chính sách quốc gia và điều hành chính sách Bởi chính sách là phần mà hành pháp tạo lập [13, tr.752] Nhưng có quan điềm QHP là một bộ phận hợp thành của quản lý nhà nước, nên việc làm rõ nội hàm của QHP phải dựa trên cốt lõi của quản lý nhà nước Vì vậy, QHP theo cách tiếp cận này được hiểu “là một bộ phận hợp thành của QLNN, có
11 nhiệm vụ xây dựng và thực thi chính sách, quản lý, điêu hành đât nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, với nội dung trọng tâm là hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; được thực hiện bới các cơ quan trong bộ máy nhà nước” [19, tr.32].
Quyền hành pháp ngày nay không chỉ là công việc điều hành mà còn hoạch định chính sách quốc gia bằng quyền lập quy độc lập hoặc lập pháp ủy quyền Như vậy, QHP được hiểu theo nghĩa rộng vừa là quyền hành chính để tố chức, điều hành các hoạt động quản lý nhà nước trên tất các lĩnh vực, và là quyền tổ chức thi hành và áp dụng pháp luật bàng việc lập quy nhằm ban hành những vãn bản pháp luật cụ thể hóa các luật do cơ quan lập pháp ban hành và các phán quyết của Tòa án; quyền hoạch định, điều hành chính sách quốc gia nhằm thực hiện quyền lực nhà nước theo pháp luật vào trong đời sống xã hội.
Chủ thể chủ yếu thực hiện QHP là Chính phủ (Thủ tướng và các thành viên Chính phủ) và các cơ quan cấp dưới của Chính phủ Ở Việt Nam, do cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, QHP được giao chủ yếu cho hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và một số các cơ quan nhà nước ở địa phương tại các cấp thực hiện Ngoài ra, các cơ quan nhà nước khác cũng được giao thực hiện một số quyền mang tính chất hành pháp như Chủ tịch nước.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu quyền hành pháp là một bộ phận của quyền lực nhà nước do cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan được giao quyền đế thực hiện một cách chủ động nhằm hoạch định, điều hành chính sách quốc gia, quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực và tô chức thi hành pháp luật.
Như vậy QHP gồm có 03 bộ phận cơ bản gồm: (1) quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia theo giới hạn của QHP được liệt kê trong Luật như chính sách về dân tộc, tôn giáo, tài chính, tiền tệ ; (2) quyền lập quy để
12 ban hành văn bản dưới luật đê thi hành pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành; (3) quyền quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực nhằm thiết lập trật tự công vì lợi ích công và duy trì trật tự công đó.
1.1.2 Đặc điểm quyền hành pháp
Là một loại quyền lực nhà nước, QHP mang đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nước Ngoài ra, còn có những đặc điểm đặc trưng sau đây:
Thứ nhất, QHP là trung tâm của quyền lực nhà nước, đóng vai trò chính trong tô chức và thực thi quyền lực nhà nước Đe quản lý xã hội, Nhà nước phải ban hành pháp luật Pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành nhưng chủ thể tổ chức thực hiện pháp luật hay thực hiện QHP lại được trao cho cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương Sau đó, khi phát sinh tranh chấp, vi phạm, khiếu kiện sẽ được giải quyết tại Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp xét xử, xác định quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các bên Trong quá trình từ ban hành, thi hành và áp dụng pháp luật thì trọng tâm là đưa pháp luật đi vào cuộc sống và phục vụ đời sống xã hội dưới sự quản lý của Nhà nước nhưng phải phản ánh được thực trạng đời sống, nguyện vọng của người dân Vì vậy, việc soạn thảo Dự thảo luật càn thiết được giao cho cơ quan hành pháp nhàm phản ánh thực trạng diễn ra, trình lên cơ quan lập pháp thảo luận để thảo luận, thông qua Từ việc tổng kết, đánh giá thực tiễn trong công tác thi hành pháp luật, các đạo luật được ban hành bộc lộ những hạn chế cần được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hay thay thế Khi đó, cơ quan thực hiện QHP sẽ đúc kết, xây dựng, đề xuất
Dự án luật Đây là biểu hiện quan trọng của QHP trong việc hoạch định và tổ chức thi hành chính sách, pháp luật Cùng với đó là quyền hoạch định, điều hành chính sách quốc gia trên các lĩnh vực, huy động các nguồn lực trong quốc gia và quốc tế để thực hiện các chính sách và vận hành công việc hàng ngày của Nhà nước (bởi cơ quan lập pháp họp theo định kỳ) Và do hoạt động
13 của cơ quan thực hiện QHP tác động trực tiếp đến mọi vấn đề của đời sống xã hội, quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức.
Vai trò, chức năng, ý nghĩa của quyền hành pháp trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước
tổ chức quyền lực nhà nước
1.2.1 Vai trò của quyền hành pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước
Từ khái niệm, đặc điểm QHP và phân biệt QHP và quyền lực hành pháp cho thấy QHP có vai trò quan trọng, cụ thể:
Một là, QHP đảm bảo sự đối trọng, kiểm soát và cân bằng, đám bảo tính thống nhất trong tô chức QLNN.
Trong tổ chức QLNN, các quốc gia đều hướng tới QLNN là thống nhất và có sự phân công, phối hợp, kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Điều này đòi hòi các nhánh quyền lực cần có sự phối hợp và kiềm soát lẫn nhau nhằm đảm bảo QLNN là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân nhằm xây dựng xã hội dân chủ, công bằng và văn minh; đồng thời đảm bảo việc thực thi QLP, QHP và QTP có hiệu lực, hiệu quả.
Trong mối quan hệ với QLP Quyền hành pháp theo thuyết phân quyền là quyền cai trị theo luật, hay chính là quyền thi hành pháp luật, là quyền chấp hành QLP bằng việc tổ chức và thực hiện trên thực tế các đạo luật của QLP Quốc hội thực hiện QLP không có nghĩa là Quốc hội phải soạn thảo các dự án luật, làm các công đoạn trong quy trình lập pháp Cơ quan lập pháp làm
22 nhiệm vụ chủ yếu là thẩm tra các dự án luật đế đảm bảo luật phù hợp với ý nguyện của nhân dân và thực tiễn đời sống để biểu quyết thông qua Chính phủ thực hiện quyền hành pháp bằng việc tự mình hoặc cần đưa trình Quốc hội xem xét, thông qua các chính sách quốc gia dưới dạng các đạo luật Có những dự luật không do Chính phủ soạn thoải thì trách nhiệm kiểm tra thuộc về Chính phủ Bởi nội dung các Dự luật bao gồm trong đó là chính sách quốc gia Như vậy, việc soạn thảo các dự án luật là thực hiện QHP Với cách chính sách quốc gia được Quốc hội ủy quyền việc lập pháp cho Chính phủ thì phải được thể chế dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định tiên phát) khi đó, các quy định này sẽ trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội mà không cần tiếp tục quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một lần nữa Nhưng điều này cũng cần phải được trù liệu cho việc tránh sự lạm quyền khi ủy quyền lập pháp vượt ra ngoài phạm vi ủy quyền (như úy quyền lại hoặc Hiến pháp cần phải luật định) Vì vậy, pháp luật các quốc gia cần phái làm rõ vấn đề ủy quyền lập pháp giữa QLP của Quốc hội và QHP của Chính phủ (quyền lập quy) để đảm bảo tính thống nhất của QLNN.
Trong mối quan hệ với QTP Mô hình tổ chức QLNN tại các quốc gia đều yêu cầu cơ quan thực hiện QTP phải độc lập với lập pháp và hành pháp Nhưng cơ quan thực hiện QHP như Chính phủ tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thì việc đề xuất, thẩm định các chính sách quốc gia trong lĩnh vực tư pháp hay đảm bảo QTP được thực hiện hiệu quả như việc Chính phủ đưa chính sách trong các Dự án Luật về tổ chức và hoạt động tư pháp như chính sách hình sự, chính sách dân sự; hay Chính phủ đảm bào nguồn lực cho việc thực hiện QTP; kiểm tra, thanh tra việc tổ chức và thực hiện việc quản lý nhà nước trong các cơ quan Tòa án và Viện kiểm sát, đảm bảo cho nền hành chính quốc gia thống nhất, tuân thủ nghiêm chỉnh.
Hai là, QHP đảm bảo trật tự công và thúc đãy sự phát triền kinh tê, văn hóa và xã hội.
Với sự chủ động trong việc thực hiện QHP bằng việc tự mình ban hành chính sách, điều hành chính sách, thực hiện quản lý nhà nước bằng quyền lập quy nhằm kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) dưới luật trong khi chờ Dự luật được thông qua Điều này sẽ giúp cho Nhà nước chủ động trong hoạt động quản lý nhà nước, tố chức thực hiện chính sách, pháp luật; sử dụng các phương thức khác nhau để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo mục tiêu đề ra, qua đó đảm bảo trật tự công, đảm bão quyền và lợi ích của các cá nhân, tổ chức.
Việc tô chức thi hành pháp luật trong đó yêu câu các chủ thê thực hiện nghĩa vụ pháp lý của mình bằng các hoạt động tích cực, yêu cầu các chủ thể tuân thủ pháp luật, góp phần đảm bảo trật tự xã hội.
Ngoài ra, việc đề xuất, xây dựng chính sách quốc gia trong các Dự án luật, hay ban hành các văn bàn pháp quy đế quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, qua đó góp phần xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất và tạo ra khuôn khổ chung về quản lý nhà nước thống nhất từ cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, tương thích với tiến trình phát triển của mồi địa phương trong thực hiện mục tiêu quỏc gia.
Ba là, QHP giữ vai trò quan trọng nhất trong việc thực hiện hóa các quy định về bảo đảm quyền con người, quyền công dân Đe thực thi các quyền con người, quyền công dân được hiến định, luật định Thì việc tồ chức thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống, hay chính là quy định về công cụ, biện pháp để bảo đảm cho quyền con người, quyền công dân được thực thi là nhiệm vụ hiến định của Chính phú [21, Điều 96.6], Chính phủ trong phạm vi quyền hạn của mình xác định các biện pháp
24 pháp luật, biện pháp tổ chức trên các phương diện kinh tế, chính trị, văn hoá, giáo dục, y tế, tôn giáo, dân tộc; phòng ngừa hành vi xâm phạm từ phía cơ quan công quyền hay khôi phục các quyền đã bị xâm phạm như: cải cách thủ tục hành chính, xây dựng cơ chế phối họp giữa các bộ ban ngành nhằm đàm bảo quyền con người toàn diện hay tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức về quyền con người, quyền công dân Nhờ có QHP mà các quy định hạn chế quyền trong hiến pháp được thực thi bằng cách các cơ quan hành pháp phải tuân thủ việc giới hạn quyền con người, quyền công dân phải dựa trên luật, không được hạn chế tùy tiện mà không đảm bảo các điều kiện được hiến định
Bổn là, QHP khởi xướng, hoạch định và điều hành (tô chức thực hiện) chính sách quốc gia
Xuất phát từ đặc điểm của QHP cho thấy việc hoạch định chính sách quốc gia là nhiệm vụ của QHP, là sự cụ thể hóa QHP trên thực tiễn Cơ quan hành pháp chủ động phát hiện ra nhu cầu và tìm ra giải pháp để giải quyết nhu cầu của xã hội một cách nhanh chóng, kịp thời đúng đắn bằng việc tự mình thông qua chính sách bằng văn bản pháp quy hay đệ trình cơ quan lập pháp thông qua các Dự án luật, Dự án chính sách Các chính sách này phải căn cứ từ thực tiễn, mang tính trù liệu lâu dài, ổn dịnh và đảm bảo quyền con người, quyền công dân Cơ quan hành pháp cần tạo nguồn lực tốt nhất để thực hiện chính sách quốc gia như tồ chúc thực hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội, thực hiện chức năng đối nội, chức năng đối ngoại và các chính sách đảm bảo an ninh, quốc phòng, bảo vệ chủ quyền, trật tự xã hội Để điều hành chính sách quốc gia, cơ quan thực hiện QHP phải sử dụng quyền lập quy hay ban hành các quyết định hành chính cá biệt đế vừa đảm bảo tính pháp lý, tính linh hoạt và tính hiệu quả.
1.2.2 Chức năng của quyền hành pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước
Chức năng của QHP hay chính là những phương diện hoạt động nhằm thực hiện QHP mà thông qua đó QHP được triển khai để thực thi pháp luật và tiến hành các hoạt động quản lý, điều hành chính sách quốc gia Trong tố chức quyền lực nhà nước, QHP có các chức năng cơ bản sau:
1.2.2.1 Chức năng đám bảo an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội Đây là chức năng sớm nhất của cơ quan nhà nước hay của bất kỳ một nhà nước nào khi thiết lập quyền lực nhà nước nhằm củng cố quyền lực cùa mình trong nhân dân, được thực hiện bởi cơ quan quân đội, cảnh sát qua đó bão đảm ý chí của giai cấp lãnh đạo Một xã hội, thể chế có ổn định phụ thuộc vào việc đảm bảo an ninh, trật tật và an toàn của Nhà nước Vì vậy, đây là chức năng thường trực, thường xuyên, đòi hỏi phải được thực hiện bởi cả hệ thống chính trị nhưng nòng cốt là Bộ Quốc phòng, Bộ Công an Việc thực hiện tốt chức năng này của QHP đảm bảo các chức năng khác như chức năng quản lý điều hành, chức năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức đạt hiệu quả, qua đó đảm bảo sức mạnh và uy tín của Nhà nước Ngược lại, sự yếu kém của cơ quan hành pháp trong bảo đảm trật tự và an toàn xã hội sẽ có ảnh hưởng xấu tới việc thực hiện các mặt hoạt động khác của nhà nước như quản lý kinh tế, văn hoá, giáo dục Bất cứ một nhà nước nào muốn củng cố quyền lực của mình đều phái chú trọng tới việc đám bảo an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội ' • • • •
1.2.2.2 Chức năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức
Khoản 1 Điều 14 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật” Điều này khẳng định rằng, trong xã hội quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
26 chức cần được bảo vệ Và QHP là một trong những công cụ trực tiếp để nhà nước thực hiện chức năng bảo vệ quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức Với bộ máy hành pháp rộng lớn, nhà nước có thể thông qua đó góp phần bão đảm lợi ích cho người dân, tổ chức thông qua việc thực thi, thi hành triệt để pháp luật, chính sách của nhà nước Chức năng này được thực hiện bằng các phương thức như: Kiềm tra, theo dõi, phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các hành vi có biểu hiện vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tố chức khác [32], Các hoạt động này được tiến hành một cách chủ động, linh hoạt và thường xuyên bằng một hệ thống các cơ quan chuyên trách như cơ quan thanh tra, các ủy ban nhân dân (UBND)
1.2.2.3 Chức năng thực thì pháp luật Đây là một chức năng hết sức quan trọng và chủ yếu của QHP Do xuất phát từ tính chất chấp hành của cơ quan hành pháp trước cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp được trao thực hiện chức năng tổ chức thực thi các văn bản, chính sách pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành, đảm bảo cho pháp luật đưa vào cuộc sống, phù họp với thực tiễn và tuân thủ triệt để Pháp luật có được thực thi hiệu quả hay không phụ thuộc vào việc thực hiện chức năng thực thi pháp luật của QHP Vì vậy chức năng này rất quan trọng trong việc xem xét, đánh giá pháp luật có phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân và phù hợp với thực tiễn quản lý hay không Đe thực thi pháp luật, cơ quan thực hiện QHP được trao quyền lập quy nhằm linh hoạt quy định của luật và khắc phục khoảng trống của luật, đàm bảo quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức và nhà nước. ỉ.2.2.4 Chức năng xem xét, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật Đe đảm bảo chức năng bảo đảm an ninh, trật tự; chức năng quản lý, điều hành, chức năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì cần phải có chức năng xem xét, xử lý các hành vi VPPL Bởi bộ máy nhà
Mối quan hệ giũa quyền hành pháp vói quyền lập pháp và quyền tư pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước
1.3 Mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền lập pháp và quyền tư pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước
Việc nghiên cứu mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực trong cơ cấu tố chức QLNN được xem xét dưới góc độ quan hệ phối hợp giữa QHP và QTP, QHP và QLP trong kiểm soát QLNN để đảm bảo QLNN là thống nhất, thuộc về Nhân dân [21, Điều 2]; đề cao trách nhiệm của Nhà nước trước Nhân dân khi được Nhân dân ủy quyền cho các cơ quan nhà nước Là cơ sở đế các nhánh quyền lực nhà nước hạn chế yếu tố cực đoan, thiếu trách nhiệm, đồng thời là điều kiện để hình thành cơ chế kiểm soát QLNN từ bên trong Cả ba QHP, QLP và QTP có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau nhưng đồng thời có chung mục tiêu là “đàm bảo và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của Nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” [21, Điều 3] Vì vậy, khi thực hiện QLNN, bản thân các quyền luôn có mối quan hệ với nhau, có nhu cầu phối họp với nhau để QLNN vận hành hiệu quả, chống sự tha hóa của QLNN, làm cho QLNN thực sự là quyền lực của nhân dân; đảm bào tính pháp quyền của Nhà nước được tăng cường và là phương tiện phát huy dân chủ XHCN, quyền làm chủ của nhân dân và thiết lập quan hệ bình đắng của các chủ thế trong xã hội trước pháp luật.
1.3.1 Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước
Trong mối quan hệ giữa QHP và QLP trong tổ chức thực hiện QLNN và do tính chất cùa QLNN cần thống nhất, nên việc Hiến pháp xác định Quốc
30 hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất [21, Điều 69] nhưng không đồng nghĩa là QLP cao hơn QHP và QTP, mà mỗi quyền có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các QLP, QHP và QTP Mối quan hệ giữa QHP và QTP chủ yếu thể hiện qua: (1) việc kiểm soát tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan thực hiện QTP như việc thành lập, sáp nhập, giải thế, xác lập chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, chế độ làm việc, nguyên tắc tổ chức, quy chế hoạt động công cụ ; (2) việc chấp hành của cơ quan hành pháp nhằm thi hành luật do cơ quan lập pháp ban hành.
Trong tổ chức thực hiện QLNN thì mối quan hệ giữa QLP và QHP chủ yếu thể hiện qua quyền kiểm soát hay giám sát tối cao việc chấp hành của cơ quan hành pháp nhằm tổ chức thi hành luật có tuân theo các bản bản do mình ban hành hay không như có tuân theo Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội Hiến pháp trao quyền cho cơ quan lập pháp có quyền bãi bở văn bản của Chính phủ khi trái với hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội [21, Điều 70.10]; quyền giám sát hoạt động của Chính phủ bằng quyền định chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hay bãi bỏ các văn bản trái với pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan thường trực của cơ quan lập pháp [21, Điều 74], Ngoài ra, cơ quan lập pháp kiềm soát việc chấp hành hay thực hiện QHP thể hiện qua hoạt động chất vấn thành viên Chính phủ với việc thực hiện luật, nghị quyết do cơ quan lập pháp ban hành Cùng với đó là cơ quan lập pháp có quyền xem xét báo cáo công tác của Chính phù, bởi Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, báo cáo công tác trước Quốc hội; cơ quan lập pháp quy định tổ chức, hoạt động của Chính phủ.
Do đặc trưng của quyền hành pháp là tổ chức thi hành pháp luật Vì vậy, để pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành có tính khả thi thì “đầu vào” của pháp luật phải đảm bào chất lượng QHP bao gồm trong đó quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, và hoạch định chính sách tầm quốc gia, áp
31 dụng trên toàn lãnh thô nên chính sách này phải được đưa vào trong các Dự luật, trình Quốc hội thông qua bằng QLP (quyền bấm nút thông qua) Vì vậy, Chính phủ có trách nhiệm đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội thông qua dưới dạng đạo luật, nhưng có loại chính sách tự Chính phủ quyết định nhưng chính sách này là nhằm thi hành pháp luật Vì vậy, Chính phủ cần được ủy quyền đề ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật cũng như ủy quyền lập quy khi chưa có luật điều chỉnh [14, tr.983] Như vậy, Chính phủ sử dụng quyền lập quy của mình tức là quyền ban hành những VBQPPL có giá trị pháp lý dưới luật và quyền ban hành những quyết định hành chính cá biệt Bằng quyền điều hành chính sách mà trong mối quan hệ với quyền lập pháp, Chính phủ có vai trò là đầu ra của QLP Bằng quyền điều khiển chính sách thông qua quyền lập quy và quyền ra các quyết định hành chính cá biệt mà QLP trở thành hiện thực trong đời sống xã hội Như vậy, QHP vừa là nguồn sinh ra luật, vừa là người tổ chức thi hành luật, đưa luật vào cuộc sống một cách chủ động và hiệu quà nhất.
1.3.2 Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước
Mối quan hệ giữa QHP và QTP để kiểm soát QHP và kiểm soát lẫn nhau giữa QHP và QTP.
Quyền lập pháp mang tính đại diện, bời thông qua QLP, ý chí của Nhân dân được thể hiện trên thực tế Vì nhũng người thực hiện quyền này do nhân dân bầu ra Tùy thuộc vào mô hình chính thể mỗi nhà nước mà mối quan hệ giữa QHP và QTP tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật, đưa pháp luật gần với thực tiễn cuộc sống, đồng thời QTP kiểm soát dảm bảo các luật không vi hiến hay bị lạm quyền bởi việc thi hành luật của QHP Nhung trọng tâm mối quan hệ giữa QHP và QTP là nhằm kiểm soát QHP.
Trong cơ cấu QLNN thì QHP là nhánh quyền năng động nhất và là nội dung trọng tâm của thực hiện QLNN Bởi sự phát triển của một quốc gia, vị
32 thế của quốc gia trong quan hệ quốc tế phần lớn phụ thuộc vào ỌHP được tổ chức và thực hiện như thế nào Việc thực hiện QHP có tính quyết định đến toàn bộ việc thực hiện QLNN Tại các quốc gia, hầu hết trao QHP cho Chính phủ, hay người đứng đầu cơ quan hành pháp - Tống thống như Hoa Kỳ hay Đức Việt Nam cũng trong xu thế trên là QHP trao cho Chính phủ [21, Điều
94], QTP được trao cho Tòa án và được Hiến pháp quy định về sự độc lập để có đủ sức mạnh kiểm soát các nhánh quyền lực còn lại, trong đó trọng tâm là QHP Tại một số quốc gia thành lập Tòa án Hiến pháp như ờ Hoa Kỳ hay Đức được trao quyền chịu trách nhiệm giám sát và kiểm soát việc thi hành pháp luật của Chính phủ, chính quyền bang có hợp hiến.
Việc kiểm soát QHP từ QTP không chỉ xem xét việc tổ chức và thực hiện QHP có họp hiến, hợp pháp mà còn xem xét hiệu quả mức độ thực hiện pháp luật của cơ quan hành pháp có đảm bảo các điều kiện về tính hợp pháp (được hiến định, luật định) và tính hợp lý của quyết định, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước Trong trường hợp này, mối quan hệ giữa QHP và QTP trong kiểm soát QHP thể hiện qua nội dung [4, tr.65]: (1) kiểm soát việc thực hiện QLNN trong tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước;
(2) kiểm soát việc thực hiện QLNN trong xây dựng, ban hành và tổ chức thực thi các quyết định hành chính (bao gồm các quyết định là VBQPPL và quyết định cá biệt - cụ thể) và hành vi hành chính để thực hiện QHP Mối quan hệ này giữa QHP và QTP cho phép người dân có quyền khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà họ cho là có sự VPPL khi nó xâm phạm lợi ích chính đáng của mình Đặc biệt tại các quốc gia theo mô hình Cộng hòa đại nghị thành lập Tòa án hành chính và Tòa án hiến pháp để xem xét giải quyết các khiếu kiện cùa công dân với cơ quan hành chính nhà nước trong thi hành công vụ có hành vi VPPL, gây thiệt hại hoặc chỉ xem xét tính hợp hiến của các VBQPPL do cơ quan hành pháp ban hành.
Bên cạnh đó, từ chức năng xét xử của Tòa án, Hiên pháp trao cho Tòa án nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ nhà nước Tòa án được trao quyền độc lập khi xét xử, nhưng để phòng ngừa sự lạm quyền của cơ quan thực hiện QTP - Tòa án vượt qua giới hạn của Hiến pháp và đảm bảo Thấm phán được bố nhiệm đúng, đủ điều kiện thì Chính phủ thực hiện QHP có mối quan hệ với cơ quan thực hiện QTP thế hiện qua: (1) công tác tổ chức cán bộ của cơ quan thực hiện QTP như việc người đứng đầu cơ quan hành pháp là Tổng thống có quyền bổ nhiệm thẩm phán Tại Hoa Kỳ, Tổng thống bổ nhiệm Thẩm phán Tòa án liên bang khi có sự đồng ý của Thượng nghị viện như ở Hoa Kỳ; (2) nhận báo cáo và xem xét báo cáo về tình hình giải quyết các vụ án được giải quyết tại Tòa án; (3) hoạch định chính sách nhằm thực hiện ỌTP tốt hơn như soạn thảo các Dự luật về cơ cấu tổ chức ngành Tòa án để thành lập hay xóa bở một Tòa án cụ thể, thay đổi thẩm quyền của Tòa; (4) đưa chính sách pháp luật đang có vướng mắc trong quá trình xét xử để bổ sung, sửa đổi hay bãi bò, thay thế; (5) quyết định ngân sách hoạt động cho hoạt động tư pháp; (6) người đúng đầu cơ quan hành pháp
1 s rp Ậ _ J Á _ _ z Ậ _ A * _ 4-'*' 4- z A •> là Tông thông có quyên ân xá tội phạm đã được Tòa án xét xử.
Quyền hành pháp là một trong những loại quyền lực cơ bản của bất kỳ nhà nước nào, nhưng mô hình tổ chức QHP tại các quốc gia là khác nhau tùy thuộc vào chính thế nhà nước Trong Chương 1 của luận văn đã phân tích cách tiếp cận về QHP và đưa ra khái niệm, đặc điểm của QHP cũng như phân biệt QHP và quyền lực hành pháp Ngoài ra, luận văn đã phân tịch rõ vai trò, chức năng và ý nghĩa của QHP trong tổ chức QLNN Đặc biệt là phân tích mối quan hệ giữa QHP và QLP, QHP và QTP trong tổ chức QLNN Từ đó cho thấy QHP là quyền trọng tâm của QLNN nên nhu cầu đặt ra cho các nhà nước là phải kiểm soát thực hiện QHP của các chủ thể dược trao quyền Từ các nội dung này, tại Chương 2 của luận văn phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn tổ chức, thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay nhưng giới hạn trong việc tổ chức thi hành pháp luật và việc kiểm soát việc thực hiện QHP của Chính phủ và các cơ quan khác trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương.
TỐ CHỨC THựC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Mối quan hệ giữa quyềni hành pháp và các quyền lập pháp, quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay
2.2.1 Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp theo Hiến pháp năm 2013 và các văn băn luật
Lần đầu tiên trong Hiến pháp năm 2013 chỉ ra: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp ” (Điều 69); “Chính phũ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp ” (Điều 94) Với mô tình tố chức QLNN trên thì việc giữ nguyên khẳng định: Chính phủ là “cơ quan chấp hành của Quốc hội” trong Hiến pháp năm 2013 tương tự như bản Hiến pháp năm 1992 sẽ tác động đến tính độc lập của QHP với QLP, rất khó để Chính phủ với QHP kiểm soát hoạt động lập pháp của Quốc hội Vì yếu tố trên, Hiến pháp năm 2013 cũng chưa thật sự xác lập được vai trò kiềm soát quyền lực của Chính phủ đối với Quốc hội, nhưng chiều hướng ngược lại Quốc hội đã có được nhiều quyền kiểm soát, thậm chí kiểm soát rất mạnh đối với Chính phủ, Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thông qua thực hiện trách nhiệm giải trình.
Chính phủ do Quốc hội lập ra Bởi, Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ; phê chuẩn đề nghị bồ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó thủ tướng Chính phũ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ [21, Điều 70.7] Điều này mặc dù ảnh hưởng tính độc lập của QHP với QLP nhưng QHP vẫn có tính độc lập tương đối trong mối quan hệ với QHP Bởi bản chất tổ chức QLNN tại Việt Nam đã xác định Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, QLP, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động cùa Nhà nước [21, Điều 69] Như vậy, hoạt động của Chính phủ thực hiện QHP cũng phải đặt trong sự giám sát tối cao này của Quốc hội Sự giám sát hay mối quan hệ của QLP đối với QHP thể hiện qua
42 các nội dung chủ yêu như: (1) Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quôc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, UBTVQH [21, Điều 94]; (2) Quốc hội xét báo cáo công tác của Chính phủ, có quyền bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội [21, Điều 70.10]; (3) Quốc hội có quyền lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn [21, Điều 70.8].
Tám nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ quy định tại Điều 96 Hiến pháp năm 2013 phản ánh Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và là cơ quan chấp hành của Quốc hội Các nhiệm vụ này được phản ánh thông qua việc thực hiện QHP trong mối quan hệ với QLP như: trình các dự án, báo cáo đến Quốc hội xem xét phê chuẩn hoặc tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; thực hiện theo thẩm quyền được giao thông qua việc ủy quyền ban hành VBQPPL Việc đề xuất xây dựng chính sách trình Quốc hội, đệ trình kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, các dự án luật, pháp lệnh đến Quốc hội, UBTVQH là hoạt động có ỷ nghĩa quan trọng Sau khi các chính sách, dự án luật, pháp lệnh được Quốc hội phê chuẩn, Chính phủ triển khai các hoạt động điều hành để đưa luật, pháp lệnh vào cuộc sống Chu trình này nhằm nâng cao vai trò của QHP trong mối quan hệ với QLP.
2.2.2 Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tưpháp theo Hiến pháp năm 2013 và các vãn băn luật
Hiện vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau về cơ quan tư pháp như chì là cơ quan xét xử hay bao gồm cả kiểm soát và tòa án, hay cơ quan điều tra, truy tố xét xử và thi hành án Nhưng dù xem xét ở góc độ nào thì mối quan hệ giữa QHP và QTP thể hiện chủ yếu qua mối quan hệ giữa Chính phủ, HĐND và Tòa án nhân dân (TAND), cụ thể qua các hoạt động sau: (1) phối hợp giữa hai cơ quan thực hiện QHP, QTP trong kiểm soát QLNN như kiểm soát QLP,
43 kiểm soát thực hiện QHP đúng thẩm quyền, đúng phạm vi ủy quyền và kiểm soát QTP bằng cách từng bước tạo điều kiện cho Tòa án độc lập trong thực hiện QTP; (2) tồ chức thi hành luật pháp và thay mặt Nhà nước khởi tố, truy tố những hành vi VPPL ra trước Tòa án Đây cũng là nội dung của QHP, đồng thời thể hiện mối quan hệ giữa QHP và QTP.
Mối quan hệ hay sự tác động giữa cơ quan thực hiện QTP với cơ quan thực hiện QHP theo quy định trong Hiến pháp năm 2013 không có nhiều sự thay đổi so với các bản Hiến pháp trước đó Hiến pháp năm 2013 quy định Tòa án có thế xét xử các thành viên cùa cơ quan thực hiện QHP khi họ VPPL Tuy nhiên, với trường hợp thành viên của cơ quan thực hiện QHP đồng thời là đại biểu Quốc hội mà VPPL hình sự thì Tòa án chi có quyền xét xử khi có sự đồng ý của Quốc hội hoặc UBTVQH trong thời gian Quốc hội không họp
[21, Điều 81] Mối quan hệ giữa QHP và QTP trong thực hiện QLNN thể hiện qua sự phối hợp giữa Chính phủ và Tòa án theo Nghị quyết liên tịch số 15/NQLT/CP-TANDTC-VKSNDTC ngày 31/3/2010 ban hành Quy chế phối hợp công tác giữa Chính phủ với TAND tối cao, VKSND tối cao Theo đó, trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mồi cơ quan theo quy định của pháp luật cần: phải chủ động, thường xuyên, chặt chẽ, kịp thời, tạo điều kiện hồ trợ nhau thực hiện tốt nhiệm vụ; phải bảo đảm chế độ bảo mật thông tin theo quy định của pháp luật.
Sự phối hợp giữa Chính phủ và TAND tối cao tham gia ý kiến bằng văn bản về Dự thảo xây dựng Chiến lược, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, 05 năm, nhất là các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của TAND tối cao [16, Điều 4], Và sự phối hợp để kiểm soát việc thực hiện QLP của Quốc hội thông qua việc TAND tối cao phải tham gia góp ý kiến bằng văn bản gửi Bộ tư pháp trong thời hạn 15 ngày làm việc khi nhận được Dự thảo Luật để Bộ tư pháp trình Dự tháo lên Chính phũ TAND tối cao
44 có quyên gửi đê nghị, kiên nghị vê luật, pháp lệnh đên Chính phủ cho ý kiên
[29, Điều 44.3], Trên cơ sở đó, Thủ tướng chỉ đạo các Bộ ngành chức năng nghiên cứu, cho ý kiến bằng văn bản gửi TAND tối cao trong thời gian 15 ngày làm việc khi nhận được văn bản Với các dự luật liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của TAND tối cao, cơ quan chù trì soạn thảo mời đại diện TAND tối cao tham gia Ban soạn thảo, Tổ biên tâp và Hội đồng thẩm định các dự án luật, pháp lệnh đó Trước khi trình UBTVQH, Chính phủ gừi lại Dự thảo này đến TAND tối cao tham gia ý kiến Sự tham gia của TAND tối cao và Chính phủ trong quá trình soạn thảo và trình các dự án luật đã thể hiện rõ mối quan hệ giữa QHP và QTP trong kiểm soát QLP.
Bên cạnh đó, sự rõ nét hơn trong mối quan hệ giữa Chính phủ và TAND tối cao trong công tác phòng, chống tội phạm và giải quyết các vụ án dân sự, hành chính và các việc khác TAND từ thực tiễn xét xử báo cáo về tình hình tội phạm và VPPL, kiến nghị Chính phủ giải pháp phòng, chống tội phạm và VPPL, bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội theo chức năng của mình [23, Điều 17.2] Trong trường họp cần thiết, TAND tối cao tham khảo ý kiến của Bộ, ngành liên quan để việc xét xử diễn ra khách quan, đúng pháp luật Trong việc thực hiện QTP, có hoạt động tư pháp bao gồm cà hoạt động điều tra, khởi tố do cơ quan điều tra của Bộ Công an và tổ chức thi hành án (do cơ quan thi hành án hình sự của Bộ Công an và Bộ Tư pháp thực hiên) Chính phủ nắm toàn bộ các hoạt động quản lý nhà nước của cà Bộ Công an và Bộ Tư pháp trong việc thực hiện QHP trên Điều này cho thấy, Chính phủ có vai trò, vị trí hết sức quan trọng trong tổ chức thực hiện QLNN nói chung và trong thực hiện QTP nói riêng Ngoài ra, các VBQPPL do cơ quan hành pháp thực hiện và ban hành còn là cơ sở pháp lý cho Tòa án xem xét kết luận các hành vi VPPL và tranh chấp pháp lý ở các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội.
45 Đê đảm bảo QHP thực thi chính danh, hiệu quả, không bi tha hóa thì QTP kiểm soát phạm vi hoạt động QHP là một trong yếu tố đảm bảo cho QHP thực hiện đúng thẩm quyền, đúng phạm vi được ủy quyền Quy định về hoạt động kiểm soát của Tòa án đối với việc thi hành pháp luật, hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (chủ yếu là UBND và Chủ tịch UBND) thông qua quyền xét xử các hành vi hành chính, quyết định hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính Quy định này là biểu hiện rõ nét nhất của việc kiểm soát QTP với QHP tại Việt Nam Bằng cách quy định loại trừ những quyết định hành chính, hành vi hành chính mà TAND (Tòa hành chính) không có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện [27, Điều 30] Như vậy, Tòa án có quyền xét xử đối với các quyết định hành chính cá biệt của các chủ thề trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành như UBND, Chủ tịch UBND [27, Điều 32.3],
Tòa án kiếm soát việc thực hiện QHP của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thể hiện qua thẩm quyền của Tòa án gồm:
- Đình chỉ thi hành quyết định hành chính, tạm dừng hành vi hành chính của UBND với tư cách là biện pháp khấn cấp tạm thời: được áp dụng khi trong quá trình giải quyết vụ án có căn cứ cho rang việc thi hành quyết định, hành vi hành chính đó sẽ dẫn đến hậu quả nghiêm trọng không thể khắc phục
[27, Điều 69] Quy định này xuất phát từ mục tiêu của tòa án khi giãi quyết các vụ án hành chính trước hết nhằm bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức chứ không chủ đích xử lý quyết định hành chính không hợp pháp.
- Tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính của UBND là trái pháp luật, buộc UBND hoặc người có thẩm quyền trong UBND thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; tuyên bố hành vi hành chính là trái pháp luật, buộc chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật.
Thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
2.3 Thực hiện quyền hành pháp của các Cữ quan hành chính nhà nước ở địa phương
2.3.1 Các cơ quan thực hiện hành pháp ở địa phương
Hiến pháp năm 2013 quy định “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề cùa địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ờ địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân” [21, Điều 113.2] và “ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao” [21, Điều 114.2] Như vậy,
HĐND và UBND thực hiện hai hoạt động: hoạch định chính sách và triển • • • • • s khai thực hiện pháp luật trong phạm vi địa phương Đây cũng chính là những nội dung cơ bản của QHP Vì vậy, HĐND - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương cũng thực hiện QHP.
Từ góc độ lý luận chủ thể thực hiện QHP không chỉ giới hạn bởi hệ thống cơ quan hành pháp mà còn được thực hiện mở rộng bởi cơ quan Chủ tịch nước và chính quyền địa phương (bao gồm HĐND và UBND các cấp) Thực hiện QHP không chỉ là nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, mỗi cơ quan đều tham gia thực hiện QHP ở mức độ khác nhau Tuy nhiên, xuất phát từ chức năng của mình, Chính phủ cùng hệ thống cơ quan hành chính địa phương là những chủ thể chủ yếu triển khai thực hiện QHP.
2.3.2 Mối quan hệ giữa Chính phủ với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc thực hiện quyền hành pháp
Mối quan hệ giữa Chính phủ với cơ quan hành chính nhà nước ở dịa phương thực hiện QHP thể hiện qua: (1) hoạt động kiểm soát của Chính phủ
49 đối với việc thi hành pháp luật của UBND tỉnh; (2) thực hiện các nội dung ủy quyền giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới Các quy định trên được thế hiện rõ trong các văn bản như: Hiến pháp năm 2013; Luật tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, năm 2019; Luật Thanh tra năm 2010; Luật khiếu nại năm 2011 về kiểm soát của Chính phủ đối với việc thi hành pháp luật của UBND cấp tỉnh thể hiện qua việc Chính phủ kiểm soát việc ban hành các văn bản của UBND cấp tỉnh thông qua chế độ trách nhiệm, báo cáo [25, Điều 25] Chính phủ có quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản do UBND ban hành trái với hiến pháp, pháp luật và văn băn của cơ quan nhà nước cấp trên [25, Điều 28] Ngoài ra, Chính phủ kiểm tra việc ban hành VBQPPL (chủ yếu là các QĐHC) của UBND trái pháp luật thông qua vai trò cùa Bộ Tư pháp Bởi Bộ tư pháp có nhiệm vụ giúp Chính phủ thực hiện việc kiểm tra, xử lý VBQPPL nói chung, QĐHC nói riêng của UBND trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên Bộ trưởng Bộ Tư pháp được trao quyền kiểm tra QĐHC của UBND, và giúp việc cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp là Cục trưởng Cục Kiểm tra VBQPPL phối hợp với UBND kiểm tra các VBQPPL của UBND khi có phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức.
Kết quả của hoạt động kiểm soát cùa Chính phủ đối với hoạt động thực hiện QHP của UBND là là “miễn nhiệm và quyết định điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh” [25, Điều 28] Thủ tướng có quyền bãi bỏ QĐHC của UBND khi quyết định đó trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên [29, Điều 165.2] Bộ tư pháp đề xuất: hình thức xử lý văn bản trái pháp luật; xừ lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành vãn bản trái pháp luật; xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức đã tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản trái pháp luật trong trường hợp người đó có lỗi.
50 về việc thực hiện nội dung ủy quyền thực hiện QHP Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã bổ sung những quy định về ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, trong đó có những quy định chung về ủy quyền để tiến hành các hoạt động thực hiện QHP Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Chính phủ) có thể ủy quyền cho UBND cấp dưới trực tiếp Để kiểm tra việc thực hiện ủy quyền này thì Chính phủ có quyền “kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp” [22, Điều 13]; người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Chính phủ) có quyền chi đạo hoạt động của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới (Chủ tịch UBND cấp tỉnh) [25, Điều 28.1.d] Quan hệ hành chính này trên cơ sở chế độ làm việc và trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính Chính phủ thiết lập thiết chế thanh tra như Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tình để giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến QĐHC của UBND theo quy định của Luật thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành.
2.3.3 Moi quan hệ giữa các cơ quan hành chỉnh nhà nước thực hiện quyền hành pháp ở địa phương
Việc thực hiện QHP của cơ quan hành chính nhà nước ở chính quyền địa phương thể hiện qua hoạt động tổ chức và đảm bảo thi hành pháp luật ở chính quyền địa phương; tố chức thực hiện nhiệm vụ theo Nghị quyết của HĐND; và thực hiện nhiệm vụ do cấp trên ủy quyền Mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới thể hiện qua hoạt động phân quyền (trao cho các cấp chính quyền địa phương những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định, và phải được quy định trong luật), phân cấp (cấp trên trao cho cấp dưới thực hiện một cách liên tục,
51 thường xuyên một hoặc một sổ nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thấm quyền của mình) và ủy quyền (cơ quan hành chính nhà nước cấp trên giao cho cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thề). Đe phân cấp, phân quyền trong việc thực hiện quyền quản lý nhà nước hay chính là thực hiện QHP tại chính quyền địa phương theo quy định Luật
Tổ chức chính quyền dịa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019 Theo đó, việc phân cấp phải tùy trường hợp, điều kiện cụ thể và điều kiện, khả năng thực hiện QHP cùa mỗi địa phương là khác nhau Luật không xác định khoảng thời gian phân cấp mà yêu cầu việc phân cấp “phải được thực hiện một cách liên tục, thường xuyên” Việc phân cấp phải đảm bảo nguyên tắc chung đươc quy định tại khoản 2 Điều 11 Luật tố chức chính quyền địa phương Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp Và cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính họp hiến, họp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương.
Ngoài việc quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương bằng hình thức: phân quyền và phân cấp; Luật Tổ chức chính quyền địa phương còn quy định về ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương với tư cách một cơ chế mang tính kỳ thuật đế bảo đảm thực hiện hiệu quả công việc hành chính nhà nước.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019) quy định trong trường hợp cần thiết để thực hiện QHP, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy
52 quyền cho UBND cấp dưới trực tiếp, UBND có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp hoặc đon vị sự nghiệp công lập trực thuộc; Chủ tịch UBND có thể ùy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đàu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn cùa mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể; việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản [30, Điều 14.1], Như vậy, pháp luật đang theo hướng quy định chi tiết một số nhiệm vụ, quyền hạn được ủy quyền Trong trường hợp này có thể hiểu rằng, cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ủy quyền những nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật “cho phép” Nhưng Khoản 1 Điều 12 Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi tại khoản 2 Điều 5 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức phi Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 rằng việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật và luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thế mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác.
Cơ quan, tổ chức được ủy quyền phải thực hiện đúng nội dung và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền.
Thành tựu và một số hạn chế trong tổ chức, thực hiện quyền hành pháp ớ Việt Nam
- Các quy định về QHP đang góp phần đảm bảo cho sự thống nhất giữa các QLP, QHP và QTP Bởi theo quy định hiện hành, Chính phủ Việt Nam
53 được hình thành từ Quôc hội và Thủ tướng Chính phủ được Quôc hội bâu từ các đại biểu Quốc hội trên cơ sở đề nghị cùa Chủ tịch nước Các thành viên khác của Chính phũ do Thủ tướng đề cử nhưng phải được Quốc hội phê chuẩn Bên cạnh đó, Quốc hội có quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm người đứng đầu Chính phủ và phê chuấn dề nghị miễn nhiệm, cách chức các thành viên khác của Chính phủ; quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ; bãi bở văn bẳn do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành Với các quy định trên cho thấy Chính phủ là cơ quan chấp hành cùa Quốc hội, chịu trách nhiệm trước quốc hội Điều này tạo điều kiện tiền đề cho QLNN là thống nhất.
- Các quy định của pháp luật đã ngày càng hoàn thiện hơn trong việc điều chỉnh mối quan hệ giữa các QHP với QLP và QTP và tạo cơ chế để kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền trong thực hiện QLNN, ngăn chặn sự lạm quyền hay can thiệp quá sâu của QHP vào QLP và QTP khi xác định rõ vị trí, vai trò của QHP trong cấu trúc QLNN.
- Hệ thống cơ quan thực hiện QHP đã được tố chức một cách khoa học, phù họp và cơ bản đáp ứng yêu cầu thực hiện QHP và kiểm soát QLNN trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
- Phân định rõ hơn thẩm quyền của từng cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước thực hiện QHP, từng bước khắc phục sự chồng chéo, giao thoa hoặc bỏ trống trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong hoạt động thực hiện QHP
Việc sửa đổi Hiến pháp và các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật chính quyền địa phương và các VBQPPL khác có liên quan được soạn thảo trên cơ sở tổng kết, đánh giá về tố chức, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương một cách đồng bộ trên phạm vi cả nước và trong tất cá các
54 ngành, lĩnh vực Chính phủ mặc dù thực hiện nguyên tăc phân công thực hiện QHP theo ngành, lĩnh vực cho mồi bộ, ngành chủ trì và chịu trách nhiệm chính nhưng đồng thời vẫn giữ cơ chế phân công, phối họp; chuyển nội dung thực hiện QHP là quyền quản lý nhà nước từ các cơ quan thuộc Chính phủ sang các bộ, cơ quan ngành bộ đế đảm bảo tính chuyên sâu và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; tăng cường sự độc lập cho chính quyền địa phương trong việc thực hiện QHP nhằm hạn chế sự chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thực hiện QHP.
- Hiến pháp năm 2013 đã tăng cường vai trò của Thủ tướng Chính phủ trong việc thực hiện QHP như: quyền quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hoà XHCN Việt Nam là thành viên [21, Điều 8.5]; quyền quyết định các vấn đề khi còn có ý kiến khác nhau giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ [25, Điều 28.1 c]; Trong trường hợp xét thấy cần thiết do tính chất quan trọng, cấp bách của công việc, Thủ tướng Chính phủ trực tiếp chỉ đạo giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tinh [2], Bên cạnh đó, Hiến pháp năm
2013 đã tập trung quyền lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính vào Thủ tướng nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành trước tính chất phức tạp, khối lượng công việc rất lớn, đòi hỏi phải xử lý nhanh, kịp thời.
- Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được sắp xếp, kiện toàn, cơ bản theo đúng quy định pháp luật nhằm thực hiện QHP đến cơ sở ở nông thôn, đô thị, hải đảo Cơ cấu tổ chức của Chính phủ đã ốn định và tạo ra sự ổn định của các cơ quan thực hiện QHP khác Điều này tác động tích cực trong việc thực hiện QHP trong toàn hệ thống các cơ quan hành chính
55 nhà nước và đời sổng xã hội Bên cạnh đó, cơ cấu tổ chức UBND các cấp đã được kiện toàn theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm
2015 và tổ chức thực hiện QHP theo quyền hạn, nhiệm vụ được quy định trong Hiến pháp và pháp luật và được giao thực hiện sự tự chủ.
2.4.2 Một số hạn chế và nguyên nhãn 2.4.2.1 Một số hạn chế
- Chưa quy định rõ ràng, cụ thể về QHP và cơ chể để bảo đảm nguyên tắc QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các QLP, QHP QTP Mặc dù Hiến pháp năm
2013 đã quy định sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các QLP, QHP, QTP nhưng việc triển khai thực hiện và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền chưa được xác định rõ Các quy định về trình tự, thủ tục, công cụ giám sát thực hiện QHP của Quốc hội chưa hoàn thiện và đồng bộ Hiến pháp và pháp luật không trực tiếp quy định về quyền giám sát cùa Tòa án đối với cơ quan hành chính nhà nước thông qua hoạt động xét xử, chủ yếu là xét xử các vụ án hành chính.
- Chưa làm rõ, phân biệt và tách bạch giữa các nội dung của QHP như quyền hoạch định, điều hành chính sách; tổ chức thực thi chính sách, pháp luật và quyền quản lý nhà nước Trên cơ sở đó để hình thành cơ cấu tổ chức trong cơ quan hành pháp nhằm thực hiện các nội dung trên theo hướng chuyên môn hoá, chịu trách nhiệm cụ thể về từng nội dung của QHP Chức năng của QHP rất rộng, mồi loại chức năng cần thành lập cơ quan để thực hiện nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý và không sợ sự mở rộng của tổ chức bộ máy Từ chức năng của QHP để xác định cơ cấu tổ chức của cơ quan hành pháp hoặc trao một phần QHP cho các chủ thế khác ngoài Chính phủ thực hiện.
- Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội Điều này không thể không ảnh hưởng đến tính độc lập,
56 chủ động của Chính phủ trong thực hiện QHP, đặc biệt là trong việc kiêm soát thực hiện QLNN của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp Hiến pháp chưa thật sự xác lập được vai trò kiểm soát quyền lực của Chính phũ đối với Quổc hội, ngược lại Quốc hội đã có được nhiều quyền kiểm soát mạnh đối với Chính phủ, Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thông qua thực hiện trách nhiệm giải trình, chịu trách nhiệm Điều này làm cho mối quan hệ giữa QHP và QLP sẽ khó khăn trong việc thực thi hoạt động kiếm soát thực hiện quyền lẫn nhau Ngoài ra, pháp luật chưa chỉ ra nhiệm vụ, quyền hạn nào để thực hiện QHP của Chính phủ với nhiệm vụ, quyền hạn nào để thực hiện là cơ quan chấp hành của Quốc hội.
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIÁI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC THỤC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Phương hướng hoàn thiện to chức thực hiện quyền hành pháp trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam trong giai đoạn tới 66 1 Cần sớm hoàn thiện cơ sở lý luận về quyền hành pháp trong tổ chức bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Chính phủ số, Chính phủ điện từ thì cần phải có kết nối hạ tầng cơ sở số, có chiến lược chuyển đổi số, quản trị thông minh và ưu tiên ứng dụng công nghệ số Đặc biệt trong việc xây dựng kho dữ liệu dùng chung và thủ tục hành chính được thực hiện trên các cổng dịch vụ công trực tuyến Điều này đảm bảo quy định về công khai, minh bạch vừa thuận tiện cho công tác quăn lý, kiểm tra, vừa hồ trợ cho người dân kê khai.
3.2.3 Hoàn thiện cơ chế tổng thể về kiểm soát thực hiện quyền hành pháp Một là, cần hoàn thiện pháp luật nhằm tăng cường sự kiêm soát của lập pháp dổi với hành pháp Trong đó tập trung và hoàn thiện quy định của pháp luật về hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp Quốc hội theo hướng tránh tình trạng hứa suông, quy định chế tài về việc trả lời chất vấn và thời gian trả lời cho từng vấn đề cụ thể Bên cạnh đó cần nghiên cứu thành lập
Thanh tra Quốc hội với tư cách là thiết chế hiến định độc lập, hồ trợ Quốc hội trong việc kiểm soát thực hiện QHP Với các ưu điểm của thiết chế Thanh tra
Quốc hội như là thiết chế được nhiều quốc gia thừa nhận và áp dụng; là cầu nối giữa Quốc hội và nhân dân khi vừa giúp Quốc hội thực hiện hoạt động giám sát thực hiện QHP của Chính phủ và cơ quan hành chính nhà nước ờ địa phương, vừa là nơi nhận các khiếu nại của người dân Cụ thề, cần xác định
Thanh tra Quốc hội do Quốc hội thành lập, có nhiệm vụ nhận các khiếu nại của người dân, tồ chức điều tra các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có hợp hiến, hợp pháp Trên cơ sở kết luận có hành vi VPPL thì có quyền đề nghị truy tố hành vi vi phạm của cá nhân, tổ chức thực hiện QHP đó ra Tòa án.
Hai là, quy định rõ chức năng hảo vệ Hiến pháp và trao cho cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp Cho đến nay, ngoài quy định tại Điều 119
Hiến pháp năm 2013, vấn đề bào hiến không được luật định, điều này ảnh
70 hưởng đến việc tổ chức thực hiện QLNN, đặc biệt là việc thực hiện giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động xây dựng pháp luật, ban hành VBQPPL của Chính phủ và cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương; quyền phán xét của Tòa án đổi các hành vi hành chính, quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước (UBND và Chủ tịch UBND) cùng cấp Tại Việt Nam, không nhất thiết phải có cơ quan tài phán hiến pháp riêng như Hội đồng Hiến pháp hoặc các cấp Tòa án đều có chức năng bảo hiến Trong mô hình tổ chức QLNN ờ Việt Nam hiện nay thì một mô hình kết giữa giữa cơ chế giám sát tối cao của Quốc hội và kiểm tra VBQPPL đang vận hành thì việc trao cho một thiết chế Tòa án có quyền kiểm tra tính hợp hiến của các VBQPPL và duy trì, đảm bảo hiệu quả cơ chế kiểm tra, rà soát VQBPPL của
Bộ Tư pháp hiện nay là phù hợp nhất.
Ba là, đổi mới tổ chức tòa án nhằm nâng cao vị thế, tính độc lập tư pháp, đặc biệt trong quan hệ với các cơ quan chinh quyền địa phương, cần thực sự xác định Tòa án là “cửa ải cuối cùng”, việc giải quyết tại tòa án cần được xác dịnh là một biện pháp công bằng để giải quyết một cách hòa bình các tranh chấp [5, tr.504] Muốn đẩy mạnh cải cách tư pháp thì trước tiên bộ máy tư pháp cần phải độc lập trong mối quan hệ với chính quyền địa phương và được trao quyền trong kiểm soát chính quyền địa phương khi được quyền xem xét tính hợp pháp họp hiến của các VBQPPL do cơ quan hành chính nhà nước và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ban hành Điều này tạo ra cơ chế kiếm soát thực hiện QHP của TAND đối với cơ quan hành pháp tốt hơn, nghiêm khắc hơn và hiệu quả hơn.
Bốn là, cần đề xuất thành lập Tòa án khu vực là giải pháp hợp lý khắc phục được hạn chế của mô hình hiện hành, thu gom đầu mối các cơ quan TAND và là cơ sở để rà soát, sàng lọc và bố trí lại đội ngũ cán bộ tư pháp Hiến pháp 2013 có quy định “cơ chế bão vệ hiến pháp do luật định” [21, Điều
119.2], nhưng hiện nay vẫn chưa có cơ chế bảo hiến chuyên trách Việc thiết lập cơ chế bảo hiến chuyên trách có quyền kiểm tra, giám sát các vi phạm hiến pháp của cơ quan hành pháp nói chung, UBND nói riêng là đề xuất được đưa ra trong văn kiện Đảng [7, tr.127] và nhiều nhà nghiên cứu [17], [18],
[11] khi nó tạo ra cơ chế kiếm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND khi thi hành các quy định trong Hiến pháp có đảm bảo quyền và lợi ích cơ bản của công dân, có đảm bảo quyền hiến định.
Năm là, cần tăng cường hình thức kiêm soát hên trong của hệ thong hành chính nhà nước Bên cạnh các thiết chế kiểm soát thực hiện QLNN giữa các cơ quan thực hiện QLP, QTP và QHP thì việc thực hiện QHP còn cần phải được kiểm soát bởi chính các thiết chế nội bộ trong hệ thống hành chính thông qua các hình thức kiểm tra, thanh tra trong quan hệ giữa cấp trên - cấp dưới, kiềm tra theo ngành, lĩnh vực trong hệ thống hành chính qua hình thức kiểm tra, thanh tra định kỳ, đột xuất và qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo Bởi pháp luật đã quy định người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có quyền bãi bỏ các quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp hoặc cấp dưới; miễn nhiệm, cách chức một số chức danh trong hệ thống hành chính nhà nước và xử lý trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức có liên quan.
3.2.4 Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thong cơ quan hành pháp nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, chuyển đổi so và hội nhập quốc tế Đe đối mới tổ chức thực hiện QHP trong bối cảnh toàn cầu hóa, bên cạnh công cuộc cải cách hành chính nhà nước là nhân tố quan trọng và có ý nghĩa quyết định thì một vấn đề lớn cho việc hội nhập quốc tế khi thực hiện QHP đòi hỏi xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức cơ quan hành chính nhà nước có phẩm chất đạo đức tốt, bản lĩnh chính trị vững vàng, trình độ, tính chuyên nghiệp cao, tận tụy phục vụ Nhân dân, góp phần quan trọng
V ô*> 4- 1 4 A J f 1 /\ • 1 /\ A J A /^11 * J • 1 T T -*• vào công cuộc đôi mới và xây dựng đât nước, hội nhập quôc tê Chú tịch Hô Chí Minh đánh giá vai trò của cán bộ “Cán bộ là cái dây chuyền của bộ máy Nếu dây chuyền không tốt, không chạy thì động cơ dù tốt, dù chạy, toàn bộ máy cũng tê liệt Cán bộ là những người đem chính sách của Chính phủ, của đoàn thể thi hành trong nhân dân, nếu cán bộ dở thì chính sách hay cũng không thề thực hiện được” [9, tr.68], bởi “Các cơ quan của Chính phủ từ toàn quốc đến các làng đều là công bộc của dân, nghĩa là để gánh vác chung cho dân chứ không phải đầu dân Việc gì lợi cho dân ta phải hết sức làm Việc gì hại đến dân ta phải hết sức tránh ” [10, tr.22-23]. Đê đảm bảo công tác cán bộ, đào tạo chuyên môn trong các cơ quan hành pháp, Chính phủ ban hành Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01/9/2017 về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức; tiếp theo, Nghị định số 89/2021/NĐ-CP ngày 18/10/2021 sửa đối, bổ sung một số điều của Nghị định số 101/2017/NĐ-CP Qua đó, trang bị kiến thức, kỳ năng, phương pháp, góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức chuyên nghiệp, có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị và năng lực, đáp ứng yêu cầu phục vụ Nhân dân, sự nghiệp phát triển của đất nước Bên cạnh đó, từ chủ trương của Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018 Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) đã đặt ra các yêu cầu hoàn thiện năng lực đối với đội ngũ cán bộ các cấp đến năm 2030, trong đó yêu cầu đối với xây dựng đội ngũ cán bộ có khả năng làm việc trong môi trường quốc tế Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tồng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 -
2030 đã xác định nhiều mục tiêu, trong đó: tiếp tục xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp, trách nhiệm, năng động và thực tài Đến năm 2025 phấn đấu xây dựng được đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có cơ cấu hợp lý, đáp ứng tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm và khung năng lực theo quy định và
Một số giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện quyền hành pháp nhằm đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay
3.3.1 Nâng cao nhận thức về quyền hành pháp và tổ chức thực hiện quyền hành pháp
Yeu to nhận thức trong cán bộ, công chức tại các cơ quan thực hiện QHP và trong nhân dân là yếu tố mang tính tiên quyết, có ý nghĩa quyết định đến tính hiệu quả của các hoạt động thực hiện QHP và kiểm soát thực hiện QHP trong thực tiễn Bởi lẽ, chủ trương, đường lối lãnh đạo của Đảng, quy định của Hiến pháp có rõ ràng về QHP và kiểm soát thực hiện QHP bởi các QLP và QTP thì yếu tố then chốt vẫn là nhận thức, làm cơ sở triển khai thực hiện QHP đồng bộ từ Chính phủ đến chính quyền địa phương Và việc nhận thức kiểm soát QHP đầy đủ, đúng đắn, toàn diện sẽ nâng cao hiệu quả kiếm soát QLNN, qua đó giảm sự hạn chế như đã phân tích trong thực trạng ở chương 2 Do đó, nâng cao nhận thức của cơ quan thực hiện QHP, của các cơ quan nhà nước khác và đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước về QHP, QLP, QTP và kiểm soát QLNN là yêu cầu bức thiết trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện nay Vì vậy, trong hệ thống các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thực hiện QHP thì việc nâng cao nhận thức không chỉ nắm rõ về QHP theo Hiến pháp năm 2013, mà còn có sự hiểu biết về việc thực hiện QHP, kiểm soát việc thực hiện QHP theo pháp luật hiện hành.
Việc tuyên truyền nội dung QHP, đặc biệt là QHP của Chính phù theo Hiến pháp năm 2013 cần được chú trọng với tính cách là một nội dung mới,
74 lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nước nhà trên các diễn đàn và tới mọi đối tượng trong toàn thể hệ thống chính trị và trong nhân dân. Để khắc phục sự né tránh trong nhận thức tư tưởng về kiểm soát QLNN cũng như trong tố chức thực hiện QLNN thì cần phải làm rõ mối quan hệ giữa việc thực hiện QHP với QLP và QTP trên cơ sở phải đảm bảo Điều 2 Hiến pháp năm 2013 để không dẫn đến việc nhận thức rằng quyền lực nào có vai trò cao hơn hoặc kiểm soát việc thực hiện QHP dẫn đến sự phân chia quyền lực trong tổ chức QLNN và kiềm chế sự độc lập giữa các nhánh QLNN Bên cạnh đó, việc nhận thức về QHP và kiểm soát thực hiện QHP trên cơ sở quan điểm về sự lãnh đạo cùa Đảng và thống nhất QLNN; về trách nhiệm và vai trò của các cơ quan nhà nước khi được ủy quyền đế thực hiện QLNN, quyền lực của Nhân dân.
3.3.2 Hoàn thiện quy định pháp luật về chế độ phân công, phân nhiệm của các chủ thế thực hiện quyền hành pháp
Một là, hoàn thiện quy định về thẩm quyền chung của tập thể Chính phủ
Cần sửa đối khoản 2 Điều 5 Luật năm 2015 như sau: “Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa tập thể Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách là thủ trưởng bộ” (vì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách là thành viên Chính phủ thì không có thẩm quyền riêng của mình, nhưng với tư cách là thủ trưởng của bộ thì bộ trưởng có có thấm quyền riêng) Và quy định rõ “Thủ tướng Chính phủ có quyền giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền chung của Chính phủ, trừ những vấn đề thuộc thẩm quyền của tập thể Chính phủ” Bởi ghánh nặng thực hiện QHP của Chính phủ ngoài phiên họp của tập thể Chính phủ, thì trao cho Thủ tướng Chính phù và các thành viên khác của Chính phũ Bên cạnh đó, cần sửa đổi khoản 1 Điều 95 Hiến pháp năm 2013 từ quy định “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số” thành “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền chung của Chính phũ phải được thảo luận tập
75 thể và quyết định theo đa số” như cách quy định trong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001.
Hai là, việc phân công hoạt động của Chính phủ phải dựa trên văn bản luật Quy chế làm việc của Chính phủ không thể là văn bản quy định những vấn đề mang tính chất phân định thẩm quyền mới, bố sung Hiến pháp năm
2013 hay Luật năm 2015, mà chỉ là phân công công việc trong hoạt động của Chính phủ trên cơ sở thẩm quyền mà Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính phủ năm 2015 và các văn bản luật khác đã có liên quan, cần phân biệt khái niệm “phân định thẩm quyền” là quy định và giao quyền mới, với “phân công công việc” là phân giao quyền, nhiệm vụ đã được Hiến pháp, luật phân định.
Ba là, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho hoạt động ủy quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện QHP Trong đó, cần bố sung và hoàn thiện chế định ủy quyền trong Luật Tổ chức chính phủ để tạo cơ sở pháp lý, đảm bảo tính linh hoạt và làm rõ trách nhiệm, quyền hạn giữa Chính phú và Thủ tướng Chính phủ; giữa Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, ủy quyền của Chính phũ, Thủ tướng Chính phủ với các bộ và với UBND cần làm rõ quy định rõ việc cấp tỉnh Làm rõ việc ũy quyền giữa UBND các cấp với UBND cấp dưới và cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, đồng thời làm rõ trách nhiệm của người uỷ quyền và người được uỷ quyền đối với công việc được uỷ quyền; phân biệt rành mạch, báo đảm hiệu quả việc phân công, phân cấp và uỷ quyền trong quản lý, điều hành.
Bốn là, sửa đổi luật tổ chức chính phủ và luật chính quyền địa phương cần lưu ý sửa đổi các quy định về ủy quyền theo hướng nhất quán nguyên tắc các chủ thể được ủy quyền trừ trường hợp pháp luật “cấm” Với nguyên tắc này thì việc quy định ủy quyền bảo đảm tính tập trung, tránh phân tán trong các văn bản pháp luật chuyên ngành, đồng thời, tạo sự thống nhất cả
76 trong nhận thức và thực hiện khi cơ quan, người có thẩm quyền quyết định việc ủy quyền.
3.3.3 Thực hiện công khai, minh bạch trong bộ máy nhà nước về thực hiện quyền hành pháp
Bên cạnh việc hoàn thiện thể chế pháp lý kiểm soát QHP và tăng cường quyền kiểm soát của các chủ the kiểm soát thì việc hoàn thiện cơ sở pháp lý và thực hiện công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của cơ quan hành pháp Yêu cầu công khai, minh bạch trong hoạt động thực hiện QHP vừa trong khuôn khố pháp luật, vừa góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành pháp giúp cho cán bộ, công chức, viên chức có ý thức hơn trong thực hiện trách nhiệm, công vụ của mình theo trình tự, thẩm quyền, thù tục mà pháp luật quy định Qua đó ngăn chặn mọi hành vi phiền hà, sách nhiễu hay lợi dụng chức trách vì mục đích tư lợi cá nhân Đảm bảo công khai, minh bạch trên các lĩnh vực: chính sách nhà nước; tồ chức thực hiện chính sách, pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành; công khai, minh bạch thủ tục hành chính; công khai minh bạch trong công tác tổ chức cán bộ Trong bất cứ nhà nước nào, nguy cơ “tha hóa” QLNN đều tập trung rõ nét nhất ở cơ quan hành pháp, nó là thực tế hiễn hữu và cần được kiếm soát việc thực hiện QHP để QHP không bị bóp méo, không trở thành công cụ cho quan chức nhà nước có thể lợi dụng dể mưu lợi cá nhân, làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân và lợi ích của Nhà nước.
Bên cạnh các yêu cầu thực hiện công khai, minh bạch trên các lĩnh vực thì pháp luật cần bổ sung các quy định về chế tài khi thực hiện không đúng việc công khai, minh bạch Bổ sung trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong việc chậm công khai, tố chức công khai không đầy đủ, không tố chức công khai thú tục hành chính và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước Đồng thời, hoàn thiện cơ chế chịu trách nhiệm của cơ quan hành pháp.
Như việc pháp luật chưa quy định Chính phủ phải chịu trách nhiệm dưới hình thức nào, trình tự xử lý trách nhiệm như thế nào trước Quốc hội cần phải quy định rõ hơn khi nào, ai có quyền nêu vấn đề bất tín nhiệm Chính phủ, thủ tục và hệ quả bỏ phiếu, cần thường xuyên giáo dục, nâng cao ý thức của cán bộ, công chức về công khai, minh bạch và công tác giáo dục tư tưởng chính trị cho đội ngũ cán bộ, công chức và nhân dân để vừa đảm bảo cho công tác phòng, chống tham nhũng, vừa đảm bảo xây dựng đội ngũ công chức hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao.
3.3.4 Hoàn thiện, tăng cường công tác bồi dưững nghiệp vụ, chuyên môn cho cán bộ trong các co ’ quan hành pháp Để đạt các mục tiêu về công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ cán bộ đáp ứng sự kỳ vọng của Chủ tịch Hồ Chí Minh, theo các văn kiện Đảng, VBQPPL trên cần hoàn thiện quy định pháp luật và thực hiện các hoạt động sau: (1) Tiếp tục đồi mới căn bản nội dung, chương trình, tài liệu, phương pháp đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức và nghiên cứu áp dụng các chuẩn mực quốc tế về đào tạo, bồi dưỡng, đồng thời tăng cường hợp tác với các nước trong lĩnh vực đào tạo, bồi dưỡng nâng cao chất lượng nguồn nhân lực;
(2) có cơ chế giám sát việc chấp hành của các cơ quan, đơn vị nhà nước nhằm khuyến khích, động viên và công nhận trình độ, năng lực của cán bộ, công chức, viên chức cũng như người lao động khi tự túc kinh phí đi học tập nâng cao trình độ chuyên môn Đồng thời phải có cơ chế động viên, khen thưởng và công nhận trình độ, chuyên môn, nghiệp vụ đối với cán bộ, công chức, viên chức đã tự túc kinh phí, tự học nâng cao trình độ, chuyên môn, nghiệp vụ; (3) đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong khối cơ quan hành pháp để đáp ứng yêu cầu chuyển đổi số và từng bước đạt chuẩn theo yêu cầu chức danh lãnh đạo, quản lý, vị trí việc làm.
3.3.5 Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ, chính quyền địa phương; xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ Nhân dân, chuyên nghiệp, pháp quyền, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả Đây là một trong những nhiệm vụ và giải pháp được nêu ra tại Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới Theo tinh thần đó, cần tập trung thực hiện các nhiệm vụ, giải pháp trọng tâm và cơ bản sau đây:
Thứ nhất, tiếp tục đổi mới tố chức và hoạt động của Chính phủ, chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả trên cơ sở tổ chức hợp lý các bộ, các cơ quan chuyên môn đa ngành, đa lình vực; giảm hợp lý số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; khắc phục triệt để những chồng chéo, giao thoa về chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ; đảm bảo thực hiện nguyên tắc một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm chính, các cơ quan có liên quan phối hợp thực hiện; tùng bước xóa bở cơ chế phối hợp liên ngành, gắn với việc xác định rõ trách nhiệm của người đứng đầu Tăng cường vai trò, nâng cao trách nhiệm của bộ trưởng với tư cách thành viên Chính phủ trong quản lý vĩ mô và xây dựng chính sách Phát huy đầy đủ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội; đề cao tính chủ động, sáng tạo, tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng chính sách, pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, công cụ kiểm tra, giám sát, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, kỷ luật, kỷ cương, hiệu lực, hiệu quả của nên hành chính quôc gia Chính phủ tập trung vào xây dựng thể chế kiến tạo phát triển, quản trị quốc gia và tổ chức thi hành pháp luật theo tinh thần thượng tôn pháp luật Chính phủ có đủ năng lực, đủ khả năng giải trình, tạo ra tâm nhìn tôt và chính sách tôt, sự tưong tác thân thiện với xã hội, người dân, vói thị trường và doanh nghiệp, tạo ra và chia sẻ sự phát triển Tích cực đổi mới phương thức hoạt động của Chính phủ theo hướng tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng thế chế, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch để kiến tạo phát triển và phục vụ nhân dân Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, tập trung quản lý phát triển; bão đảm thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân Triển khai mạnh mẽ việc xây dựng, phát triển Chính phủ điện tử, Chính phủ số nhằm ứng dụng các tiến bộ khoa học và công nghệ để đồi mới phương thức làm việc, nâng cao năng lực quản lý, điều hành thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của cơ quan hành chính các cấp, tạo động lực thúc đẩy chuyển đổi số quốc gia một cách toàn diện để phát triển nền kinh tế số, xã hội số.
Thứ hai, xác định rõ và thực hiện đầy đủ vị trí, vai trò, thấm quyền, trách nhiệm của Chính phủ trong xây dựng pháp luật, nâng cao năng lực phản ứng chính sách; bảo đảm chủ động tham gia, phối hợp chặt chẽ, tăng cường kiềm soát của Chính phủ đối với nền hành chính quốc gia và việc thực hiện quyền lập pháp Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền khoa học, hợp lý, đi đôi với nâng cao trách nhiệm, gắn với bảo đảm nguồn lực, năng lực thực hiện pháp luật cho các địa phương và các bộ; tăng cường kiểm tra, giám sát; bảo đảm quản lý thống nhất của Chính phủ, phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của từng địa phương và các bộ Xác định rõ trách nhiệm giữa