luận văn thạc sĩ vai trò trách nhiệm của chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật pháp lệnh trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN HOÀI NAM VAI TRò, TRáCH NHIệM CủA CHíNH PHủ ĐốI VớI HOạT ĐộNG XÂY DựNG Dự áN LUậT, PHáP LệNH TRONG ĐIềU KIệN XÂY DựNG NHà NƯớC PHáP QUYềN XÃ HộI CHđ NGHÜA VIƯT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2017 z ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NI KHOA LUT TRN HOI NAM VAI TRò, TRáCH NHIệM CủA CHíNH PHủ ĐốI VớI HOạT ĐộNG XÂY DựNG Dự áN LUậT, PHáP LệNH TRONG ĐIềU KIệN XÂY DựNG NHà NƯớC PHáP QUYềN XÃ HộI CHủ NGHĩA VIệT NAM Chuyờn ngành: Lý luận Lịch sử Nhà nƣớc Pháp luật Mã số: 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS PHẠM TUẤN KHẢI HÀ NỘI - 2017 z LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu riêng Các số liệu nêu Luận án trung thực Những kết luận khoa học Luận án chưa công bố công trình khác TÁC GIẢ LUẬN ÁN TRẦN HỒI NAM z MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt MỞ ĐẦU Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA ĐỀ TÀI .9 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu .9 1.2 Cơ sở lý thuyết Đề tài .24 Kết luận Chương 25 Chƣơng 2: CƠ SỞ L LUẬN VỀ VAI TRÕ TR C P Ủ Đ I VỚI HOẠT ĐỘN TRON C ỦN ĐIỀU I N DỰN DỰN DỰ N I M CỦA C N LUẬT P N À NƢỚC P N PL N P QU ỀN ỘI ĨA VI T NAM .26 2.1 Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam yêu cầu hoạt động xây dựng, hoàn thiện pháp luật 26 2.2 Vai trị, trách nhiệm Chính phủ hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh 39 2.3 Vai trị, trách nhiệm Chính phủ số nước hoạt động xây dựng pháp luật 58 Kết luận Chương 71 Chƣơng 3: THỰC TRẠN Đ I VỚI HOẠT ĐỘN VI T NAM TRON XÃ HỘI CHỦ N VAI TRÕ TR C DỰN DỰ ĐIỀU KI N XÂY DỰN N I M CỦA C N LUẬT P N P Ủ P L N TẠI N À NƢỚC PHÁP QUYỀN ĨA 72 3.1 Khái quát trình hình thành, phát triển vai trị, trách nhiệm Chính phủ hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh Việt Nam 72 3.2 Vai trò, trách nhiệm Chính phủ hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh theo quy định pháp luật 85 z 3.3 Thực trạng vai trị, trách nhiệm Chính phủ hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh thời gian qua 98 3.4 Vấn đề chất lượng dự án luật, pháp lệnh Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội .116 3.5 Nguyên nhân hạn chế vai trị, trách nhiệm Chính phủ hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh 119 Kết luận Chương 122 Chƣơng 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI, NÂNG CAO VAI TRÕ TR C N I M CỦA CHÍNH PHỦ Đ I VỚI HOẠT ĐỘN DỰN DỰ N LUẬT P P L N TRONG ĐIỀU KI N XÂY DỰN N À NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ N ĨA VI T NAM 123 4.1 Quan điểm việc nâng cao vai trị, trách nhiệm Chính phủ hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh 123 4.2 Các giải pháp nâng cao vai trị, trách nhiệm Chính phủ hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh Việt Nam thời gian tới 129 Kết luận Chương .150 KẾT LUẬN CHUNG 151 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH Đ CƠN B CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 153 DANH MỤC TÀI LI U THAM KHẢO 154 PHỤ LỤC 1PL z DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ý hiệu chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ BCHTƯ Ban chấp hành Trung ương BST Ban soạn thảo CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa ĐBQH Đại biểu Quốc hội ĐCSVN Đảng Cộng sản Việt Nam LHPNVN Liên hiệp phụ nữ Việt Nam MTTQVN Mặt trận Tổ quốc Việt Nam NCS Nghiên cứu sinh NNPQ Nhà nước pháp quyền NNPQXHCN Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa TANDTC Tòa án nhân dân tối cao TNCSHCM Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội UBND Ủy ban nhân dân VBQPPL Văn quy phạm pháp luật VKSNDTC Viện kiểm sát nhân dân tối cao VPCP Văn phịng Chính phủ XHCN Xã hội chủ nghĩa XDPL Xây dựng pháp luật z MỞ ĐẦU Tính cấp thiết Đề tài nghiên cứu Xa xưa người biết trọng pháp luật, coi pháp luật giải pháp, phương tiện tối ưu để hướng tới tự hạnh phúc Nhà hoạt động trị, hoạt động lập pháp thời kỳ La Mã cổ đại - Xơ-lơng (638-559 TCN) nói: ta giải phóng cho người quyền lực luật, kết hợp sức mạnh pháp luật [104, tr.30]; nhà hoạt động nhà nước, nhà luật học nhà hùng biện thời kỳ - Xi-xê-rôn (106-43 TCN) đưa quan điểm tiếng: tất người hiệu lực pháp luật Nhân dân phải coi pháp luật chốn nương thân [102, tr.12] Từ thành lập nay, Đảng Cộng sản Nhà nước Việt Nam xem pháp luật công cụ hữu hiệu để xây dựng, quản lý phát triển đất nước Mọi hoạt động nhà nước nhằm bảo vệ trật tự an toàn xã hội, bảo đảm công bằng, tự do, dân chủ thực sở quy định pháp luật Vì thế, xây dựng hồn thiện hệ thống pháp luật quốc gia nhu cầu thường trực, đồng thời nhiệm vụ hàng đầu nhà nước Ở Việt Nam, Chính phủ với tư cách quan thực quyền hành pháp, quan hành nhà nước cao nước CHXHCN Việt Nam, quan chấp hành Quốc hội, việc tổ chức thực thi pháp luật, quản lý, điều hành đất nước, cịn có vai trị quan trọng hoạt động XDPL Nhìn lại thực tiễn hoạt động từ trước đến cho thấy, Chính phủ trình khoảng 90% dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội, UBTVQH (xem Phụ lục 3) Liên quan đến vấn đề trên, có nhiều quan điểm đánh giá, nhận xét, chí trái ngược C quan điểm cho rằng, theo Hiến pháp, Quốc hội quan thực quyền lập pháp, vậy, Quốc hội phải nắm trọn quyền làm luật, tức đa số đạo luật phải ĐBQH quan Quốc hội soạn thảo, để bộ, ngành làm họ giành phần lợi mình, đẩy kh khăn cho dân ngành khác Đồng tình với quan điểm này, c ý kiến cịn nói: việc Chính phủ phải soạn thảo dự án luật, pháp lệnh nay, đồng nghĩa với việc Quốc hội chuyển cho hành pháp gánh nặng lập pháp [97] Mặt khác lại c quan điểm, việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh thuộc trách nhiệm Chính phủ, cịn Quốc hội, UBTVQH ch nên đ ng vai trị phản biện thơng qua hay khơng thơng qua dự án Chính phủ; Quốc hội phải có lực thẩm định luật Quốc hội nơi làm luật [187] z Trong bối cảnh đ , xây dựng NNPQ nhiệm vụ trọng tâm mà Đảng, Nhà nước ta ưu tiên thực hiện, điều thể rõ Hiến pháp năm 2013: Nhà nước CHXHCN Việt Nam NNPQXHCN Nhân dân, Nhân dân, Nhân dân (khoản 1, Điều 2) Như vậy, Việt Nam phải cần đến hệ thống pháp luật đầy đủ hoàn thiện, mà đ , luật, pháp lệnh Hoạt động lập pháp trình lao động trí tuệ tập thể, bao gồm nhiều công đoạn tham gia nhiều chủ thể với vai trò, mức độ đ ng g p khác nhau, quy định trước hết pháp luật, sau đ điều kiện khách quan gắn liền với chủ thể Các chủ thể c “sáng quyền lập pháp” Việt Nam hiến định là: Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, ủy ban Quốc hội, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Kiểm tốn nhà nước, Ủy ban trung ương MTTQVN quan trung ương tổ chức thành viên Mặt trận, ĐBQH Trong số đ , Chính phủ với “bản tính” quan quản lý mặt đời sống đất nước, chủ thể nắm bắt sâu sát đòi hỏi xã hội Qua tổng kết thực tiễn quản lý, Chính phủ đề xuất với Đảng, Quốc hội vấn đề vĩ mơ kinh tế, xã hội, góp phần chủ yếu vào việc hình thành, hoạch định sách pháp luật quốc gia Đồng thời, thông qua hoạt động thực thi pháp luật nắm tay nguồn lực đất nước, Chính phủ c điều kiện thuận lợi việc đưa sáng kiến lập pháp cụ thể, gắn với người dân, sau đ trực tiếp xây dựng thành dự án luật, pháp lệnh để trình Quốc hội, UBTVQH thơng qua, phúc đáp yêu cầu điều hành đất nước Chính phủ đảm nhiệm Như vậy, so với chủ thể khác, việc Chính phủ có nhiều ưu mang tính “tự nhiên” để giữ vị trí đầu cơng tác lập pháp nhà nước điều tất yếu phủ nhận Tìm hiểu phủ nước giới cho thấy, việc phủ có “sáng quyền lập pháp” mang tính phổ biến Thậm chí, Hoa Kỳ quốc gia xem theo mơ hình “phân quyền cứng rắn”, Hiến pháp quy định quyền lập pháp phải trao cho Quốc hội, Tổng thống với tư cách người hoạch định chủ yếu sách cơng cộng, có vai trị lập pháp quan trọng Phần lớn văn luật mà Quốc hội xem xét dự thảo với sáng kiến ngành hành pháp Trong thông điệp đặc biệt hàng năm gửi cho Quốc hội, Tổng thống đề xuất văn pháp luật mà Tổng thống cho cần thiết Nếu Quốc hội phải ngừng họp mà khơng đề cập đề xuất Tổng thống có quyền triệu tập phiên họp đặc biệt [76, tr 60] Nhìn chung, qua nghiên cứu vai trị, trách nhiệm phủ hoạt động lập pháp số nước Việt Nam, cho thấy điểm đáng lưu ý sau: z - Chính phủ hầu hết quốc gia giữ vị trí quan trọng cơng tác XDPL Nhu cầu tăng cường vai trị, trách nhiệm phủ cơng tác xu hướng tất yếu, phù hợp với chất, chức năng, nhiệm vụ thẩm quyền phủ - Việc Chính phủ Việt Nam trình phần lớn dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội, UBTVQH minh chứng Việt Nam quyền lực nhà nước thống c phân công “mềm” phối hợp chặt chẽ quyền mà không “máy m c”, có quan niệm cứng nhắc “phân chia quyền lực” - Nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN; đường lối phát triển tổng thể đất nước tinh thần chủ động, tích cực hội nhập với nước Việt Nam nay, địi hỏi phải có hệ thống pháp luật đầy đủ, phù hợp chuẩn mực quốc tế Vì thế, trách nhiệm Chính phủ nặng nề, buộc Chính phủ phải phát huy tối đa vai trị khởi xướng sách đáp ứng mục tiêu trên, sớm đạt mong muốn Chính phủ kiến tạo, hành động mà nhà lãnh đạo Chính phủ đương nhiệm (2016 - 2021) đặt Xuất phát từ tình hình, đặc điểm trên, từ lâu, yêu cầu đổi mới, nhằm nâng cao hiệu hoạt động XDPL Chính phủ nói chung, bộ, ngành, quan Chính phủ n i riêng ln Đảng, Nhà nước quan tâm, coi trọng Điều thể rõ qua nghị văn pháp lý có giá trị cao: - Nghị Hội nghị BCHTƯ Đảng lần thứ Tám (khoá VII) xác định: “Đổi quy trình lập pháp, lập quy Cải tiến phân công phối hợp quan Quốc hội Chính phủ để bảo đảm tính kịp thời nâng cao chất lượng XDPL Tăng cường cơng tác lập quy Chính phủ nhằm cụ thể hố triển khai luật nhanh chóng, có hiệu quả” - Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX tiếp tục xác định: “Đổi phương thức quy trình xây dựng thể chế, cải tiến phối hợp, phân công ngành, cấp có liên quan” - Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 nêu rõ: “Tăng cường trách nhiệm Chính phủ trưởng việc đạo hoạt động XDPL; Chính phủ tập trung xem xét, định vấn đề mang tính quan điểm, sách vấn đề liên ngành cịn có ý kiến khác nhau” - Văn kiện nghị Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII Đảng khẳng định: “Hồn thiện cấu tổ chức Chính phủ, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ z quyền hạn Chính phủ quan hành nhà nước cao nhất, thực quyền hành pháp, quan chấp hành Quốc hội” Theo đ , “Chính phủ tập trung vào quản lý, điều hành vĩ mô động giải vấn đề lớn, quan trọng”, đặc biệt bối cảnh “hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, nhiều nội dung chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ, cịn chồng chéo; tính cơng khai, minh bạch, khả thi, ổn định hạn chế” - Điều 96, Hiến pháp năm 2013 Điều 7, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định, Chính phủ c nhiệm vụ, quyền hạn: Đề xuất, xây dựng sách; trình dự án luật trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH - Điều 28, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định: Thủ tướng c nhiệm vụ, quyền hạn: “Lãnh đạo, đạo việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị trình Quốc hội, UBTVQH, lãnh đạo, đạo xây dựng văn pháp luật chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, sách dự án khác thuộc thẩm quyền định Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ” Căn chủ trương Đảng quy định Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 xác định rõ vai trò, trách nhiệm Chính phủ hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, UBTVQH Những quan điểm quy định tư tưởng ch đạo quan trọng có tính định hướng, đồng thời, đặt yêu cầu khách quan cần thiết phải đổi nhận thức thể chế hố thành khn khổ pháp lý cụ thể vai trò, trách nhiệm Chính phủ, bộ, ngành, quan việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh nói riêng XDPL nhà nước nói chung, nhằm nâng cao hiệu hoạt động công tác điều kiện Việt Nam xây dựng NNPQXHCN Chính vậy, nhiệm vụ trọng tâm đặt từ Chương trình Tổng thể cải cách hành Chính phủ giai đoạn 2001 - 2010 là: “Để nâng cao chất lượng tránh tình trạng thiếu khách quan, cục việc xây dựng VBQPPL, cần thiết phải nghiên cứu đổi phương thức, quy trình XDPL từ khâu đầu đến khâu Chính phủ xem xét, định thơng qua để trình Quốc hội” Trong năm qua, Chính phủ có nhiều cố gắng việc đổi phương thức, quy trình chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh đạt số thành tựu định hoạt động này, giúp tạo lập hành lang pháp lý cho nghiệp xây dựng, phát triển đất nước Tuy nhiên, bên cạnh ưu điểm, công tác xây dựng dự án luật, pháp lệnh Chính phủ cịn tồn nhiều bất cập, thể z