Một số giải pháp hoàn thiện việc xác định biên chế hành chính tại bộ nội vụ

Khóa luận tốt nghiệp HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Về mặt khoa học, sở để xác định biên chế cho quan hành Nhà nước vấn đề phức tạp liên quan bị chi phối nhiều yếu tố khác nhau, cần xác định làm rõ nhiều mặt Từ đó, việc nghiên cứu xác định biên chế phạm vi Bộ Nội Vụ nhằm góp phần hình thành xác định biên chế cho quan hành nhà nước Về mặt thực tiễn, công tác quản lý sử dụng biên chế đặt nhiều vấn đề định mức biên chế hành chính; sở, để xác định biên chế hành chính; giao biên chế hành dựa theo tiêu chí chưa làm rõ gặp nhiều khó khăn Thực tế thấy chế “xin - cho” thiếu khoa học thực tiễn Chính thế, nghiên cứu phạm vi Bộ Nội vụ - quan quản lý hành nhà nước có chức xác định biên chế nhà nước đưa minh chứng tìm đến giải pháp góp phần tháo gỡ thiếu sót cho hành tiến tới xây dựng hành chun nghiệp, có hiệu lực, hiệu Mặt khác, hành Việt Nam đến ngưỡng cửa cải cách mạnh mẽ theo hướng đại phù hợp Trong đó, cải cách tổ chức biên chế hành nói chung quan nói riêng đòi hỏi phải làm rõ sở luận để thay đổi việc quản lý sử dụng biên chế hành nhà nước đáp ứng tình hình phát triển đất nước Hơn nữa, biên chế quan quản lý nhà nước đặt nhiều vấn đề nêu nhìn chung chưa có đề tài nghiên cứu phạm vi hẹp, cụ thể để đánh giá sâu sắc thiếu sót, nhược điểm nhằm tìm đến mấu chốt vấn đề xác định biên chế Cho nên, nghiên cứu xác định biên chế Bộ cụ thể mong muốn đạt yêu cầu Từ lý trình bày, việc nghiên cứu: “Căn xác định biên chế hành Bộ Nội vụ” nhằm phát huy vai trò quan quản lý nhà Đào Thị Lanh Lớp: KH6B Khóa luận tốt nghiệp HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH nước việc thực chức quản lý nhà nước, quản lý sử dụng biên chế hiệu lực, hiệu cần thiết Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu Mục tiêu đề tài đề xuất đưa số giải pháp góp phần đổi việc xác định biên chế cho quan quản lý ngành, lĩnh vực nói riêng cho quan hành nhà nước nói chung nhằm đảm bảo biên chế đủ theo số lượng cấu biên chế phận quan Để thực mục tiêu trên, nhiệm vụ đặt là: Thứ nhất: Tổng quan vấn đề biên chế, xác định biên chế Thứ hai: Phân tích thực trạng biên chế xác định biên chế Bộ Nội vụ Thứ ba: Một số giải pháp hoàn thiện việc xác định biên chế Bộ Nội vụ Đối tượng phạm vi nghiên cứu Về đối tượng phạm vi nghiên cứu: đề tài nghiên cứu việc xác định biên chế hành Bộ Nội vụ đặc biệt khảo sát số đơn vị hành trực thuộc Bộ Do đó, khóa luận khơng đề cập đến biên chế đơn vị nghiệp thuộc Bộ Nội vụ Tuy nhiên biên chế có liên quan mật thiết đến cấu tổ chức máy nên không thuộc đối tượng, phạm vi nghiên cứu đề tài cần phải đề cập tới lịch sử hình thành, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ Nội vụ để làm sở cho việc xác định biên chế Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu chủ yếu phương pháp tổng hợp sở phân tích, thống kê số liệu, thơng tin thu thập Đồng thời sử dụng phương pháp so sánh, đánh giá để đưa đến số kết luận đối tượng nghiên cứu Đào Thị Lanh Lớp: KH6B Khóa luận tốt nghiệp HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Ngồi đề tài cịn sử dụng phương pháp quan sát, vấn nhằm thu thập cách thức tiến hành công việc xác định biên chế quan Những đóng góp luận văn Đóng góp luận văn đưa sở lý luận chung để đến cách hiểu thống biên chế, biên chế hành nội dung xác định biên chế nhà nước từ tạo điều kiện cho tác giả khác nghiên cứu đề tài Đồng thời, khóa luận cung cấp thực trạng xác định biên chế Bộ Nội Vụ quy trình xác định biên chế, ưu điểm, nhược điểm nguyên nhân để độc giả có nhìn thực tiễn phần hành nước nhà Thực khóa luận này, tác giả mong muốn đề xuất giải pháp góp phần làm sở thay đổi xác định biên chế Bộ Nội vụ nói riêng quan hành nói chung qua nâng cao hiệu hành nhà nước Ngồi ra, đề tài tìm hiểu đưa học kinh nghiệm nước xác định biên chế để Việt Nam học tập kinh nghiệm quý báu vận dụng vào thực tiễn nước Kết cấu đề tài Ngoài phần mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phần nội dung khóa luận bao gồm: - Chương I: Lý luận chung biên chế xác định biên chế quan nhà nước - Chương II: Thực trạng xác định biên chế hành Bộ Nội vụ - Chương III: Một số giải pháp hoàn thiện việc xác định biên chế hành Bộ Nội vụ Đào Thị Lanh Lớp: KH6B Khóa luận tốt nghiệp HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH CHƯƠNG I: LÝ LUẬN CHUNG VỀ BIÊN CHẾ VÀ XÁC ĐỊNH BIÊN CHẾ TRONG CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC I MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN Khái niệm thuật ngữ “căn cứ” Theo từ điển tiếng Việt năm 2001, nhà xuất văn hóa - thơng tin thuật ngữ “căn cứ” tiếp cận góc độ sau: - Là danh từ: “1.Điều dựa vào chắn Chúng ta có để tin ta thiên nhiên ưu đãi (Phạm Văn Đồng) 2.Nơi tập trung phương tiện cần thiết cho việc tiến hành chiến tranh Căn hải quân; không quân 3.Nơi tập trung lực lượng sẵn sàng chiến đấu Bộ đội ta vào Tây Bắc mở rộng (Nguyễn Tuân)” [tr 222] - Là động từ: “Dựa vào, chiếu theo Căn lý luận chặt chẽ” [tr 222] Tuy nhiên, phạm vi cách tiếp cận khóa luận thuật ngữ “căn cứ” xem xét khía cạnh danh từ, biểu thị hàm ý sở việc xác định biên chế, điều, vấn đề mà xác định biên chế cần phải dựa vào, cần phải tn theo cơng việc đạt hiệu cao Khái niệm thuật ngữ “xác định” Từ điển tiếng Việt năm 2001, nhà xuất văn hóa - thông tin đưa khái niệm thuật ngữ “xác định” sau: “1.Động từ: ấn định cách chắn Xác định công lao to lớn Hồ Chủ tichh (Trường Chinh) 2.Danh từ: định cách xác Trị số” [tr 531] Dưới khía cạnh nghiên cứu đề tài thuật ngữ “xác định” động từ chắn dựa vào Đào Thị Lanh Lớp: KH6B Khóa luận tốt nghiệp Một số khái niệm biên chế HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Biên chế khái niệm rộng, nhìn nhiều phương diện khác có nhiều cách định nghĩa khác Theo từ điển tiếng Việt năm 2000, Nxb Đà Nẵng: “Biên chế xếp lực lượng theo trật tự tổ chức định Biên chế đội ngũ ” Như vậy, biên chế tiếp cận khái niệm thuộc động từ xếp nhân thuộc tổ chức định Từ điển Hành năm 2003, Nxb Lao động - Xã hội Tô Tử Hạ làm chủ biên đưa khái niệm biên chế sau: “Biên chế số lượng người quy định quan, tổ chức” Theo đó, khái niệm biên chế đề cập danh từ số lượng nhân quy định cho tổ chức định Như vậy, nói đến biên chế nói đến người làm việc tổ chức định Tuy nhiên, để hiểu cụ thể khái niệm Việt Nam cần nghiên cứu quy định biên chế hay quy định người làm việc quan nhà nước qua Hiến pháp Nhà nước ta theo tiến trình cách mạng dân tộc Hiến pháp năm 1946 Điều 52 Điều 61 dùng cụm từ chung “nhân viên” [tr 19], tiếp Hiến pháp năm 1959 Điều 74 sử dụng cụm từ “nhân viên nhà nước” [tr 55] để đối tượng biên chế người làm việc quan nhà nước Hiến pháp năm 1980 Điều 8, Điều 10, Điều 22, Điều 43, Điều 59, Điều 63, Điều 107 không quy định cụ thể đối tượng biên chế nhà nước mà quy định chung “công nhân, viên chức”, cán quản lý nhà nước” [tr 95] Hiến pháp hành năm 1992 sử dụng thuật ngữ biên chế sau: “cán bộ, viên chức nhà nước”, “cán bộ, công nhân viên chức nhà nước” [tr 140] để đối tượng chung biên chế người làm việc quan nhà nước, tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội đơn vị kinh tế nhà nước Như vậy, Hiến pháp với tính chất đạo luật gốc, luật Nhà nước ta quy định vấn đề quan trọng nhất, làm Đào Thị Lanh Lớp: KH6B Khóa luận tốt nghiệp HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH tảng, pháp lý cho đạo luật khác biên chế nhà nước Tuy nhiên điều kiện, hoàn cảnh cụ thể đất nước, quy định biên chế khác Ở nước ta, sau Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa thành lập Trong chưa có Hiến pháp, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký nhiều sắc lệnh quan trọng để quản lý đất nước xã hội yêu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ, viên chức Việt Nam quan trọng ngày 20 tháng năm 1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh số 76/SL ban hành “Quy chế công chức Việt Nam” Điều Quy chế quy định công chức là: “Những cơng dân Việt Nam quyền nhân dân tuyển để giữ chức vụ thường xuyên quan Chính phủ hay ngồi nước công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt Chính phủ quy định” [tr 130] Như vậy, phạm vi biên chế hành hẹp bao gồm số lượng, chức danh người làm việc quan Chính phủ tức quan hành nhà nước Chính phủ, Ủy ban hành cấp, quan người đại diện cho Chính phủ nước ngồi Những người làm việc Tịa án hay quan dân cử khơng coi biên chế hành nhà nước Do hoàn cảnh đất nước lúc giời chiến tranh ác liệt, quy chế công chức không áp dụng thực tế mà thay vào chế độ quản lý biên chế sử dụng thuật ngữ chung là: “cán bộ, công nhân, viên chức” để tất người làm việc quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế nhà nước Như vậy, khái niệm không phản ánh chức danh, vị trí cơng việc, đặc trưng nghề nghiệp, chức loại hình cơng việc, từ dẫn đến việc thiếu thống quản lý bố trí cán bộ, cơng chức Nghiên cứu Nghị định 169/HĐBT ngày 25 tháng năm 1991 Hội đồng Bộ trưởng (nay Chính phủ) biên chế nhà nước thì: cơng dân Việt Nam tuyển dụng bổ nhiệm công vụ thường xuyên công sở nhà nước Trung ương hay địa phương; hay nước; xếp vào ngạch bậc, hưởng lương ngân sách nhà nước cấp gọi biên Đào Thị Lanh Lớp: KH6B Khóa luận tốt nghiệp HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH chế nhà nước [tr 160] Như vậy, quan niệm tách biên chế khỏi đối tượng hợp đồng làm việc doanh nghiệp nhà nước, người làm việc quan Đảng tổ chức đồn thể trị- xã hội Hiến pháp 1992 sử dụng thuật ngữ biên chế nhà nước số lượng, cấu, chức danh, vị trí cơng việc “cán , viên chức nhà nước” - Điều 8, Điều 9; “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước” - Điều 10 để biên chế số lượng, cấu, chức danh, vị trí cơng việc cán bộ, cơng nhân, viên chức nhà nước Pháp lệnh cán công chức năm 1998 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2000 đưa thuật ngữ chung biên chế số lượng, cấu, chức danh, vị trí cơng việc “cán bộ, công chức” Như vậy, chưa có phân biệt rạch rịi đối tượng biên chế hành đối tượng biên chế nghiệp Mặt khác, Pháp lệnh cán công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 bổ sung thêm số đối tượng biên chế để thực chế độ công chức dự bị; biên chế xã, phường, thị trấn số lượng, cấu, chức danh, vị trí cơng việc cán công chức sở; đồng thời tách biên chế hành với biên chế nghiệp Như vậy, nước ta khái niệm biên chế số lượng, cấu, chức danh, vị trí cơng việc đối tượng cơng chức hành chính, viên chức nghiệp, biên chế để thực chế độ công chức dự bị, biên chế xã, phường, thị trấn Đồng thời, Pháp lệnh quy định người tuyển dụng, bổ nhiệm giao giữ nhiệm vụ thường xuyên làm việc tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện biên chế nhà nước Luật cán cơng chức năm 2008 có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2010 phân định có quy định riêng điều chỉnh hai nhóm đối tượng cán công chức đồng thời dự thảo ban hành Luật viên chức Tuy nhiên khái niệm biên chế nhìn chung khơng có thay đổi so với Pháp lệnh cán công chức sửa đổi năm 2003 Để đến cách hiểu chung biên chế, cần xem xét quan niệm số nước giới Trên giới, tính chất đặc thù Đào Thị Lanh Lớp: KH6B Khóa luận tốt nghiệp HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH quốc gia nên khái niệm biên chế có nội hàm ngoại diên khác nhau, có nước giới hạn biên chế quan quản lý nhà nước, thi hành pháp luật (Theo Quy chế công chức Anh; Luật Cơng vụ năm 1992 Thái Lan) Cũng có nước quan niệm biên chế bao gồm người làm khối lập pháp, khối Tư pháp khối hành (như Hàn Quốc, Đức) Song nhìn chung, nước giới hạn biên chế người làm việc quan hành nhà nước, người hoạt động trị bầu cử, làm việc đơn vị nghiệp, người làm việc đơn vị sản xuất kinh doanh biên chế nhà nước Từ phân tích minh chứng trên, rút khái niệm chung biên chế sau: biên chế số lượng, cấu, chức danh, vị trí cơng việc người tuyển dụng, bổ nhiệm giao giữ công vụ thường xuyên; xếp vào ngạch lương, làm việc quan nhà nước, tổ chức trị, tổ chức trị- xã hội từ Trung ương đến sở; giao thực nhiệm vụ thường xuyên quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân, công an nhân dân mà sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp; hưởng lương từ ngân sách nhà nước khoản thu đơn vị nghiệp II PHÂN LOẠI BIÊN CHẾ, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRỊ CỦA BIÊN CHẾ HÀNH CHÍNH Phân loại biên chế Nghiên cứu, tìm hiểu biên chế nói chung biên chế hành nói riêng cần nghiên cứu, xem xét việc phân loại biên chế Phân loại biên chế giúp đánh giá chất loại hình quan nhà nước; đồng thời có ý nghĩa việc thiết lập tổ chức, xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức cách hợp lý; xếp, quản lý sử dụng biên chế có hiệu Đào Thị Lanh Lớp: KH6B Khóa luận tốt nghiệp HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Do có nhiều quan niệm khác biên chế, nên việc phân loại biên chế quốc gia khác Ở Việt Nam, biên chế phân thành biên chế hành biên chế nghiệp Theo quy định Pháp lệnh cán công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003: Biên chế hành số lượng, cấu, chức danh, vị trí cơng việc công dân Việt Nam tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch hành giao giữ để thực nhiệm vụ thường xuyên quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương, nước hay ngồi nước hưởng lương phụ cấp lương (nếu có) từ ngân sách nhà nước Biên chế nghiệp số lượng, cấu, chức danh, vị trí cơng việc công dân Việt Nam tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch viên chức, giao giữ nhiệm vụ thường xuyên đơn vị nghiệp nhà nước giáo dục đào tạo, khoa học, y tế, văn hóa, nghệ thuật, thể dục thể thao đơn vị nghiệp khác quan có thẩm quyền định thành lập để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước để thực số dịch vụ công bộ, quan ngang bộ, quan thuộc Chính phủ Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo quy định pháp luật Đặc điểm biên chế hành Theo số liệu báo cáo Bộ, ngành Ủy ban nhân dân tỉnh, thnhBiên chế hành Việt Nam năm 2006 người, chiếm 9% so với biên chế làm việc quan nhà nước(1.668.163 biên chế), chiếm tỷ lệ nhỏ so với biên chế nghiệp làm việc đơn vị nghiệp nhà nước (1.117.841 biên chế) [Nguồn: Vụ Tổ chức- Biên chế thuộc Bộ Nội Vụ] Biên chế hành số lượng, cấu, chức danh, vị trí cơng việc người công chức đặc biệt quan trọng, gồm người trực tiếp thực thi công vụ, công quyền Đây đặc điểm bao trùm biên chế hành chính; nhiên nghiên cứu biên chế hành nhiều góc độ khác cịn nhận thấy biên chế hành có đặc điểm sau: Đào Thị Lanh Lớp: KH6B Khóa luận tốt nghiệp HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Thứ nhất, biên chế hành cơng chức thực nhiệm vụ mang tính quyền lực nhà nước để quản lý xã hội, phục vụ nhân dân nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển Biên chế hành người thực chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn máy quan hành chính, nên hoạt động mang tính phục vụ Đây đặc điểm để phân biệt biên chế hành làm việc quan hành với biên chế hoạt động quan tư pháp hoạt động điều tra, truy tố, xét xử Tuy nhiên, cần phân biệt rõ quan Tư pháp (Tòa án, Viện kiểm sát) với chức quan nhà nước nên để đảm bảo hoạt động bình thường quan phải bố trí biên chế hành Cũng tương tự biên chế để thực nhiệm vụ thường xuyên làm việc quan đơn vị thuộc quân đội nhân dân, công an nhân dân mà sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, cơng nhân viên quốc phịng biên chế nhà nước Thứ hai, biên chế hành người thực chức quản lý hành nhà nước Trong q trình hoạt động, biên chế hành người gắn với “quyền lực công” tức hoạt động “phục vụ công quyền” Do vậy, hoạt động cơng chức hành đảm bảo quyền lực nhà nước sử dụng quyền lực để thực nhiệm vụ quản lý nhà nước Biên chế hành người thực thi quyền lực nhà nước, đại diện cho nhà nước việc quản lý mặt đời sống xã hội, đáp ứng nhu cầu chung toàn xã hội Đây đặc điểm để phân biệt biên chế hành nhà nước với biên chế tổ chức xã hội Thứ ba, hoạt động cơng vụ, biên chế hành người nhà nước trả lương, phụ cấp khác ngân sách nhà nước Đặc điểm thể khác biệt với biên chế nghiệp biên chế nghiệp (gọi viên chức nhà nước) việc trả lương phụ cấp ngân sách nhà nước chi trả phần, lại từ khoản thu tài có đơn vị nghiệp Vai trị biên chế hành Đào Thị Lanh Lớp: KH6B