Mét sè nÐt c bn cña ban N2 Mü Ph¸p 1 CÁC YẾU TỐ CẤU THÀNH VÀ TÍNH HỆ THỐNG CỦA THẨM QUYỀN (NCLP, 9 2005) Nguyễn Cửu Việt Do tính phức tạp, tầm quan trọng và ý nghĩa không thể thay thế của khái niệm “t[.]
CÁC YẾU TỐ CẤU THÀNH VÀ TÍNH HỆ THỐNG CỦA THẨM QUYỀN (NCLP, 9-2005) Nguyễn Cửu Việt Do tính phức tạp, tầm quan trọng ý nghĩa thay khái niệm “thẩm quyền” việc làm rõ nội dung khái niệm phân cấp quản lý, nên vấn đề chung phân tích “Cải cách hành chính: khái niệm thẩm quyền” 1, cần phải phân tích cụ thể yếu tố cấu thành, tính hệ thống thẩm quyền liên hệ với thực tiễn pháp lý nước ta Bài nhằm mục đích I Các quyền nghĩa vụ thực chức – yếu tố nhóm thứ thẩm quyền Như kết luận dẫn, quyền nghĩa vụ thực chức định mà quan nhà nước trao để giải vấn đề, quản lý khách thể/đối tượng định lĩnh vực định đời sống nhằm đạt nhiệm vụ định Đây nhóm yếu tố vạch hành lang chung cho hoạt động quan, mà chưa củng cố yếu tố cụ thể nhóm thứ hai Có chức có nhiêu yếu tố chung này, khơng phải số hữu hạn, mà số lượng phụ thuộc vào phát triển, phân hố chức (tức phân hoá loại hoạt động nhà nước) Nếu phân loại chức nhà nước cách chung thành chức lập pháp, hành pháp, tư pháp ta có quyền nghĩa vụ thực chức lập pháp, hành pháp, tư pháp Ở nước ta, biết, chức lập pháp trao cho Quốc hội, chức hành pháp trao cho Chính phủ hệ thống nó, chức tư pháp trao cho hệ thống án viện kiểm sát Tuy nhiên, Hiến pháp trao cho Quốc hội quyền tham gia thực lãnh đạo thực chức hành pháp hay tư pháp Tương tự vậy, quan khác, đặc biệt Chính phủ, Hiến pháp trao quyền tham gia hoạt động lập pháp Đó chưa nói đến nhân vật “trung tâm trị” Chủ tịch nước cịn có quyền hạn thuộc ba chức Chính phủ cịn “quy phạm tiên phát” – quy phạm đầu nguồn với ý nghĩa nội dung luật, mà thực tiễn tồn sách báo viết từ lâu , thể chế hoá khoản 2b Điều 56 Luật ban hành văn Xem: Nguyễn Cửu Việt.- Cải cách hành chính: Về khái niệm thẩm quyền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8/2005 Ví dụ xem: Nguyễn Cửu Việt - Đinh Thiện Sơn.- Luật hành Việt Nam, Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, Khoa luật, 1992, tr 251 (tác giả chương: Nguyễn Cửu Việt) quy phạm pháp luật năm 1996 (từ gọi tắt “Luật 1996”) Đó thể nguyên tắc “phân công phối hợp” việc thực quyền lực nhà nước Chức lập pháp, chất, tồn thiếu chức giám sát việc thi hành pháp luật Và vị trí mình, nên ngồi chức lập pháp giám sát tối cao, Quốc hội cịn có chức định vấn đề quan trọng khác nhà nước (Đ 83 Hiến pháp 1992, sửa đổi 2001) Quốc hội (nghị viện) nhà nước đại có quyền nghĩa vụ thực ba chức này, không nước ta, tỷ trọng hiệu lực chức nhà nước không giống nhau, trước hết phụ thuộc trực tiếp vào quyền hạn cụ thể, tức nhóm thứ hai thẩm quyền, nói chung phụ thuộc vào thể Chức hành pháp hoạt động rộng lớn phức tạp, bao gồm nhiều loại hoạt động cụ thể Để thực hoạt động này, thấy thường phải tiến hành loại hoạt động, tức chức chung, như: dự báo; kế hoạch; tổ chức; lãnh đạo; điều chỉnh; điều hành tác nghiệp; điều hoà - phối hợp; thống kê; kiểm tra; Nói “chức chung”, dù quản lý chuyên ngành, lĩnh vực hay quản lý tổng thể theo lãnh thổ phải tiến hành loại hoạt động Theo B.M Lazarép, quản lý nhà nước đại cịn có thêm chức thu thập, tổng hợp, phân tích cung cấp thơng tin chức khuyến nghị (đặt điều kiện gián tiếp khuyến khích chế ngự hoạt động đó) Trong thời đại phát triển khoa học - cơng nghệ, dân chủ hố quản lý, việc coi trọng tách riêng chức tất yếu khách quan Thế từ Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, đến Nghị định 86/2002/NĐ-CP ngày 05 tháng 11 năm 2002 quan ngang Nghị định 61/2003/NĐ-CP ngày 06 tháng năm 2003 Chính phủ Bộ Kế hoạch Đầu tư - mà chức dự báo có tầm quan trọng đặc biệt, khơng nhắc tới hoạt động này, chưa nói đến việc quy định chức quan trọng quan quản lý nói chung, đặc biệt quan tham mưu chiến lược Đó tình trạng văn quyền địa phương Có lẽ việc khơng quan tâm thích đáng pháp luật đến chức nguyên nhân chủ yếu xảy vụ kiện mà nước ta gặp phải bán phá giá cá ba sa, tôm, hình ảnh “cười nước mắt” nạn “cửu vạn” xăng dầu qua biên giới , thiếu thơng tin, dự báo hoạt động kiểu “khuyến nghị”, mà nặng cưỡng chế Dĩ nhiên Nhà nước có đơn vị, viện nghiên cứu chiến lược loại, trung tâm dự báo, Nhưng nhiệm vụ đơn vị nghiên cứu quy định thành chức quan nhà nước việc khác Trong điều kiện B.M Lazarép, Thẩm quyền quan quản lý, NXB Pháp lý, Matxcơva, 1972, tr 32-38 giới đại đầy biến động, bối cảnh gia nhập WTO hội nhập quốc tế, chức quan trọng, không lĩnh vực kinh tế, mà lĩnh vực trị, hành chính, văn hố – xã hội Các chức chung quy định phân hoá thành chức riêng, nhỏ nhờ có vấn đề, khách thể/đối tượng, lĩnh vực đời sống cần quản lý nhiệm vụ đặt trước quan nhà nước Ví dụ, Chính phủ, vị trí mình, phải gánh vác chức chung quản lý ngành lĩnh vực, thực chức chung “quản lý thống nhất”, mà chức cụ thể Thuật ngữ “quản lý thống nhất” mà nhà làm luật thường sử dụng quy định thẩm quyền Chính phủ có ý nghĩa Còn quan cấp bộ, quan “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước lĩnh vực, ngành phụ trách phạm vi nước” (Đ.116 Hiến pháp 1992), có nghĩa có nghĩa vụ thực chức quản lý chung nói phạm vi nước, “lĩnh vực, ngành” giao phụ trách Đa phần chức chung quản lý cần có quan chun trách, ví dụ, chức kế hoạch có Bộ Kế hoạch Đầu tư, chức tra, kiểm tra có Thanh tra Chính phủ Nhưng điều khơng có nghĩa phải quản lý vấn đề, khách thể/đối tượng cần quản lý lĩnh vực, ngành phạm vi nước Vì ngồi Chính phủ “quản lý thống nhất” lĩnh vực, ngành phạm vi nước, giúp Chính phủ, cịn nhiều quan nhà nước khác trung ương địa phương phân công thực chức quản lý lĩnh vực, ngành đó, phạm vi nước với số vấn đề, khách thể/đối tượng định (các khác, ), phạm vi địa phương, lại vấn đề, khách thể/đối tượng cần quản lý địa phương (như UBND cấp) Như vậy, số chức chung không nhiều, số chức cụ thể phân giao cho quan nhà nước nhiều, phức tạp phong phú, vô hạn Mỗi loại quan giao chức tương ứng với vấn đề, khách thể / đối tượng đa dạng ngành, lĩnh vực đời sống tuỳ theo vị trí, vai trị quan máy nhà nước Điều có nghĩa yếu tố thuộc nhóm thứ thẩm quyền – quyền nghĩa vụ thực chức nói trên, nhiều, phức tạp phong phú II Các quyền hạn cụ thể – yếu tố nhóm thứ hai thẩm quyền Formatted: Font: Italic Formatted: Font: Italic Formatted: Font: Italic Formatted: Font: Italic Thực ra, quản lý phải bảo đảm thống nhất, quản lý có chất quyền uy yếu tổ tổ chức Formatted: Font: Italic Như kết luận dẫn, quyền thực hình thức hoạt động cụ thể định Các quyền hạn cụ thể công cụ thực quyền nghĩa vụ chung nhóm Nhờ quyền hạn cụ thể mà quyền nghĩa vụ chung có tính thực Trong quyền hạn cụ thể, trước hết phải kể đến quyền ban hành định pháp luật - yếu tố quan trọng mang tính pháp lý thẩm quyền Chính lẽ mà Hiến pháp luật tổ chức quan nhà nước quy định rõ, nhiều thành điều riêng, quyền hạn Sách văn pháp luật thường phân loại định pháp luật theo tính pháp lý thành hai loại định quy phạm định cá biệt Nhưng thực tồn loại thứ ba, loại định có tính chất chung, đề chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chiến lược cho hoạt động quan hay hệ thống quan nhà nước, chí cho máy nhà nước Về loại định chung sách báo nước nhắc tới từ lâu Tơi tạm gọi định chủ đạo Cần lưu ý nhà làm luật trao quyền ban hành định chủ đạo, quy phạm cá biệt phân hoá theo loại quan nhà nước, tuỳ thuộc vào vị trí, vai trị, nhiệm vụ chức nó, khơng cào Ví dụ, quyền ban hành định chủ đạo thường Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Chính phủ sử dung, cịn bộ, HĐND UBND (có cấp tỉnh), sử dụng hãn hữu Quyết định quy phạm nhiều quan ban hành, tràn lan phụ thuộc vào lĩnh vực cụ thể Tuy nhiên, việc Hiến pháp 1992, Luật 1996, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND UBND năm 2004, không trao cho quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND dù cấp tỉnh, quyền ban hành văn quy phạm pháp luật, lại trao quyền cho tận HĐND UBND cấp xã (?!), điều thật không hợp lý Trong đó, Hiến pháp 1992 luật quy định cho chủ tịch UBND cấp quyền đình bãi bỏ định quan cấp (trong có định quy phạm) Lơ gic pháp lý thông thường cho ta kết luận rằng, quyền đình bãi bỏ định quy phạm phải cao quyền ban hành định quy phạm bị bãi bỏ, nên định đình bãi bỏ định quy phạm đương nhiên mang tính Trong pháp luật sách báo nước ta thường làm hẹp khái niệm “quyết định pháp luật” khái niệm “văn pháp luật”, làm hẹp khái niệm này, cịn tồn thực tế định miệng hay ký hiệu, ám hiệu Cụ thể điều này, xin xem: I.I Evchikhiép, V.A Blaxốp, Luật hành Liên Xơ, Matxcơva, 1946, tr 66; B.M Lazarép, sách dẫn, 1972, tr 57; B.M Lazarép, Quản lý nhà nước thời kỳ cải tổ, NXB Pháp lý, Matxcơva, 1988, tr 244; Nguyễn Cửu Việt.- Luật hành Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2005, tr 391-392 4 Formatted: Font: (Default) Times New Roman Formatted: Font: (Default) Times New Roman Formatted: Font: (Default) Times New Roman quy phạm Có lẽ mà Luật 1996 quy định văn phải đăng Công báo (Đ.77) văn quy phạm (Đ.10) Đành rằng, có quan nói chung khơng cần ban hành định trình thực chức mình, quan khí tượng thuỷ văn, thống kê, trừ định quản lý nội bộ, việc truất hoàn toàn quyền ban hành định quan chuyên môn thuộc UBND, dù cấp tỉnh, Nghị định 171/2004/NĐ-CP, phải phù hợp thực tiễn ? Thậm chí theo lời văn Nghị định 171 nói Nghị định 172 quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện quan cịn khơng có quyền định việc gì, nghĩa hồn tồn khơng có quyền ban hành định nói chung Với lơ gic khơng có quyền ban hành định để giải việc quản lý nội Trong đó, Đ.124 Hiến pháp 1992 giữ quy định: “Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền đình việc thi hành bãi bỏ văn sai trái quan thuộc Uỷ ban nhân dân” “Cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân” đương nhiên trước hết phải quan chuyên môn chúng phải ban hành văn có “cái” để bãi bỏ Thậm chí đáng phải trao cho số quan loại quyền định quy phạm Vấn đề quy phạm loại nào, định quy phạm có hiệu lực nội ngành quy chế, nội quy lại không ban hành Cần lưu ý thực tế khách quan số quan trực thuộc quan chuyên môn cấp tỉnh tra chuyên ngành, đơn vị nghiệp, chí số loại người thi hành cơng vụ trực thuộc quan chun mơn cấp tỉnh, chí cấp huyện, cịn có quyền ban hành định, ví dụ, xử phạt vi phạm hành Rõ ràng, đứng góc độ tính hệ thống khái niệm thẩm quyền, cần có sửa đổi quy định quyền ban hành định pháp luật cho phù hợp thực tiễn Thực tế là, người ta ban hành định, tổng cục, dạng “cơng văn” có ý nghĩa định quy phạm cá biệt Hoặc hàng đống giấy tờ dồn lên cấp để thủ trưởng cấp ký chí khơng kịp đọc lướt qua xem Nhìn chung lại mở đường cho bệnh quan liêu giấy tờ, kéo theo tình trạng trách nhiệm khơng rõ ràng, quản lý nhà nước vô thưởng vô phạt Thứ hai, bên cạnh quyền ban hành định, quyền đình chỉ, bãi bỏ định yếu tố quan trọng mang tính pháp lý thẩm quyền Do đó, quyền thường quy định Hiến pháp, xác định quan hệ giám sát, tra, kiểm tra quan nhà nước Đương nhiên quyền tồn định quan ban hành nó, chí quyền sửa đổi Ví dụ, theo trang web văn pháp luật Quốc hội (www.luatvietnam.vn.com) từ 01-7-2005 dến 158-2005 có 274 cơng văn loại, chủ yếu tổng cục Các cơng văn có nội dung giải thích, hướng dẫn hay đạo giải loại hay vụ việc cụ thể, rõ ràng có tính pháp lý (nếu khơng có tính pháp lý đưa vào liệu pháp luật trang web mà làm ?) Hiến pháp 1980 văn pháp luật khác thời kỳ cịn quy định quyền sửa đổi văn quan hệ kiểm tra, giám sát Nhưng quyền sửa đổi đặc trưng chế hành quan liêu bị bãi bỏ hệ thống pháp luật theo Hiến pháp 1992 Đó điều đáng mừng Nhưng phải hồn tồn không cần quy định quyền quan hệ, nơi cần chế độ quản lý tập trung cao, nơi mà thủ trưởng cấp hoàn toàn phải chịu trách nhiệm hành vi cấp dưới, lĩnh vực an ninh – quốc phòng, ngoại giao Đương nhiên, không cần phải thể điều Hiến pháp luật chủ yếu tổ chức quan nhà nước Mặt khác, điều quan trọng khác quyền đình chỉ, bãi bỏ định áp dụng theo nào, định không hợp pháp hay định (hoặc không hợp pháp, không hợp lý, hai) Chúng ta biết định pháp luật cần hợp pháp, mà cần hợp lý Trong xã hội đại đầy biến động tính hợp lý định quan trọng, toán lực, nghệ thuật quản lý Do quy định quyền hạn áp dụng theo ảnh hưởng đến tính chất quyền hạn cụ thể quan trọng này, đến tính chất quan hệ quan nhà nước, đến vai trò chúng Điều đáng tiếc pháp luật nước ta không quan tâm đến việc này, đâu áp dụng công thức “trái pháp luật”, “trái văn bản” cấp Thậm chí, bên cạnh khái niệm “văn trái pháp luật”, dùng thuật ngữ “văn khơng thích đáng” phổ biến Hiến pháp 1980 (các Đ.100 k.10, Đ.107 k.23, 24 25, Đ.115 Đ.124), hay “văn sai trái” Hiến pháp 1992 (Đ.91 k.6, Đ.124) Đáng lưu ý Hiến pháp 1992 có mâu thuẫn quan trọng, quan hệ với nghị HĐND mà khoản Điều 114 quy định quyền hạn Thủ tướng đình “nghị trái pháp luật”, khoản Điều 91 quy định quyền hạn Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ “nghị sai trái” Như vậy, theo nhà lập hiến, sai trái đồng nghĩa với trái pháp luật, hai khác Thực hiểu làm hẹp nghĩa từ “sai trái” Hơn nữa, cách dùng nhiều thuật ngữ để biểu thị nghĩa hồn tồn khơng phù hợp với nguyên tắc kỹ thuật lập pháp Ngay Luật 1996 lặp lại sai lầm tương tự, đưa thuật ngữ “nội dung sai trái” Điều 80a “nghị sai trái” Điều 82 khoản 3, cịn điều có liên quan khác dùng thuật ngữ “trái pháp luật” Còn Luật tổ chức HĐND UBND năm 2003, quan hệ mà Hiến pháp 1992 (Đ.124) gọi “văn sai trái” “cụ thể hoá” nghĩa “văn trái pháp luật” Như vậy, nhà làm luật hoàn toàn lãng quên tính Cụ thể điều này, xinxem tác giả: Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ định : Lý luận, thực trạng đổi mới, Tạp chí Nhà nước Pháp luật, số 2/1989 Xem, ví dụ: điều 80a, 80b, 81, 82, 82a, 83, 84 Luật 1996 (sửa đổi 2002) 17, 25, 34, 62, 70, 75, 78, 127 Luật tổ chức HĐND UBND năm 2003 hợp lý văn pháp luật, điều cần sớm khắc phục Còn có ngụ ý quy định phải rõ ràng, quán phân hoá cho quan hệ cụ thể cần thiết Một đoạn chung chung “quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo khơng cịn phù hợp” có ngụ ý tính hợp lý điều Luật 1996 chưa nói lên điều Điều khơng thể khơng nói tới bên cạnh chế tài "đình chỉ", “sửa đổi”, "bãi bỏ" văn bản, Luật 1996 đưa thuật ngữ “bổ sung”, “thay thế”, “huỷ bỏ” (các điều 8, 9, 82, ) Các thuật ngữ “bổ sung”, “thay thế” khơng có nội dung pháp lý mới, bao hàm quyền ban hành văn bản: ban hành văn hay số quy phạm mới, để “bổ sung”, “thay thế” văn bản, quy phạm cũ Do quy định hai thuật ngữ khái niệm thừa làm rối thuật ngữ Điều đáng nói thuật ngữ “huỷ bỏ” Trên sở nguyên tắc tính thống thuật ngữ pháp luật văn pháp luật, chấp nhận tình trạng Hiến pháp 1992 loại quan hệ văn không hợp pháp quan cao Nhà nước mà Quốc hội lúc áp dụng quyền “bãi bỏ”, lúc “huỷ bỏ” Uỷ ban Thường vụ Quốc hội “huỷ bỏ” (k.9 Đ.84 k.5 Đ.91); Luật 1996 lặp lại điều tương tự (k.2 Đ.81, k.2, Đ.82) Về thuật ngữ “huỷ bỏ” có khảo cứu cụ thể Tiến sĩ Hồng Thị Ngân Tơi đồng ý với nhận xét cho rằng, khác với quyền “bãi bỏ”, quyền “huỷ bỏ” có hàm ý áp dụng văn khơng có hiệu lực từ lúc ban hành Do đó, quy định tách biệt khó nên kết luận nên dùng thuật ngữ “bãi bỏ” Nhưng theo tôi, ý nghĩa pháp lý hai thuật ngữ khác chỗ, “huỷ bỏ” coi văn bị huỷ bỏ chưa tồn tại, “bãi bỏ” văn bị bãi bỏ tồn có hiệu lực Vì vậy, chế tài huỷ bỏ nên quy định, cần, với công thức “phê chuẩn huỷ bỏ” không quy định “huỷ bỏ” độc lập với “phê chuẩn”, số quan hệ định muốn có hiệu lực hay có hiệu lực đầy đủ phải cần phê chuẩn, không phê chuẩn tức bị huỷ bỏ, coi chưa tồn chưa có hiệu lực pháp lý Ví dụ, Quốc hội phê chuẩn huỷ bỏ điều ước quốc tế mà Chủ tịch nước Chính phủ ký kết, Thủ tướng Chính phủ chủ tịch UBND cấp phê chuẩn huỷ bỏ kết bầu chủ tịch, phó chủ tịch UBND cấp dưới, Như vậy, viết hay không viết thuật ngữ “huỷ bỏ” không ảnh hưởng tới nội dung pháp lý quyền phê chuẩn, quyền phê chuẩn bao hàm quyền huỷ bỏ văn Vì thế, thực tiễn hiến pháp pháp luật nước thường khơng dùng thuật ngữ “huỷ bỏ”, ví dụ Hiến pháp Mỹ, Pháp Hiến pháp Nga hành Trong Hiến pháp Liên Xơ 1977 có Xem: TS Hoàng Thị Ngân.-“Văn quy phạm pháp luật: huỷ bỏ bãI bỏ”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6, tr 44 quy định quyền Chủ tịch đồn Xơ Viết Tối cao Liên xơ “phê chuẩn huỷ bỏ điều ước quốc tế Liên bang Xô Viết” (Đ.121) Các quan hệ giám sát văn hiến pháp dùng thuật ngữ “phê chuẩn”, “đình chỉ”, “bãi bỏ”, quy định đến chế tài có chế định giám sát hiến pháp tài phàn hành Từ nguyên tắc làm luật bản, làm Hiến pháp, quy định phải “đơn giản, ngắn gọn, quán khơng đa nghĩa” tầm quan trọng tính hợp lý định pháp luật, theo tôi: Một là, cần quy định quyền “đình chỉ”, “bãi bỏ” định không hợp lý số quan hệ giám sát, kiểm tra định cần thiết; Hai là, không cần quy định chế tài “huỷ bỏ” với nghĩa trên, bao hàm quyền “phê chuẩn”; Ba là, theo nội dung pháp lý quyền "bãi bỏ" (cả quyền "sửa đổi", có quyền này) bao hàm quyền "đình chỉ" Rõ ràng quan có quyền lệnh bãi bỏ hay thị cho quan cấp sửa đổi văn đó, tự nhiên văn hiệu lực, tức phải đình thi hành Do khơng cần thiết ghi quyền bên cạnh hai quyền người ta ghi quyền "đình chỉ" quan có quyền mà khơng có quyền "bãi bỏ" "sửa đổi" văn bản, ví dụ, Thủ tướng đình nghị HĐND Bốn là, pháp luật, Luật 1996, hay dùng cụm từ “bãi bỏ phần toàn văn bản” (Hiến pháp Luật 1996) Với lơ gíc phải việc đình sửa đổi cần quy định áp dụng phần toàn văn phải ghi đình có thời hạn khơng thời hạn, Những “đuôi” yếu tố đương nhiên nội dung pháp lý quyền đó, hồn tồn khơng cần quy định làm cho dài Quá trình xây dựng ban hành định pháp luật tuân theo thủ tục định, phân thành giai đoạn Thủ tục, quy trình thể chế hố Luật 1996 Dựa vào quy trình Nhà nước tiến hành phân công lao động quyền lực quan Một số quan có quyền sáng kiến ban hành văn bản, quan khác có quyền nghĩa vụ dự thảo văn bản, quan thứ ba - góp ý kiến, quan thứ tư - công bố, truyền đạt văn đến nơi thi hành, Cịn có trường hợp, nói, văn quan ban hành, ký kết, song muốn có hiệu lực pháp lý đầy đủ hay hiệu lực pháp lý nói chung địi hỏi phải quan khác phê chuẩn Do đó, quyền quan nhà nước tham gia vào giai đoạn định trình xây dựng ban hành định pháp luật yếu tố quan trọng thẩm quyền quan Ngồi ban hành định pháp luật, quan nhà nước, tuỳ theo vị trí chúng, cịn quy định có quyền tiến hành nhiều hình thức hoạt động khác thực biện pháp cưỡng chế trực tiếp mang tính quyền lực, thực biện pháp tổ chức - xã hội trực tiếp, tác nghiệp vật chất-kỹ thuật Do đó, quyền tiến hành đa phần hình thức hoạt động nói yếu tố quan trọng thẩm quyền quan nhà nước Nói “đa phần” có hình thức hoạt động khơng mang tính pháp lý mà quan tiến hành, biện pháp tổ chức - xã hội trực tiếp, yếu tố thẩm quyền Những điều nói cho phép ta kết luận rằng, quyền quan nhà nước tiến hành, tham gia vào thủ tục xây dựng ban hành định pháp luật thủ tục thực hình thức hoạt động khác, yếu tố thẩm quyền quan nhà nước Đây cịn để khơng thể xem nhẹ quy định thủ tục Cải cách thủ tục pháp lý nói chung, thủ tục hành nói riêng, nhiều ảnh hưởng quan trọng tới thẩm quyền quan, đó, trở nên “gian khổ” Tuy nhiên, nhiều quy định thủ tục hồn tồn khơng liên quan tới thẩm quyền, ví dụ, quy định trình tự bầu cử, biểu quyết, trình tự tố tụng, trình tự tiếp dân, trình tự khiếu nại, tố cáo, cách lập biên bản, nội dung hồ sơ, nội dung định, III Tính hệ thống thẩm quyền Tính hệ thống thẩm quyền biểu chỗ, yếu tố thẩm quyền không tồn cách độc lập tách biệt với yếu tố khác, mà chúng có mối quan hệ thống Điều thể khía cạnh sau Một là, quyền nghĩa vụ thực chức có quan hệ qua lại chặt chẽ với nhau, chí nhiều khơng tồn tách rời Ví dụ, rõ ràng chức lập pháp, hành pháp, tư pháp tồn tách rời ba nhánh quyền lực nhà nước thống Hoặc, thực tốt chức kế hoạch hố khơng có hay thực không tốt chức dự báo, vậy, thực tốt chức dự báo khơng có hay thực khơng tốt chức thu thập, tổng hợp, phân tích cung cấp thơng tin Hoặc, khách thể chức kế hoạch, tổ chức kiểm tra chức lại Tương ứng với chức quyền nghĩa vụ thực chúng, tức yếu tố nhóm thẩm quyền, khơng tồn tách rời có quan hệ qua lại thống chặt chẽ Đương nhiên, điều nói khơng phải để áp dụng vào thẩm quyền quan, quan, lý thuyết khơng thể đồng thời thực ba chức lập pháp, hành pháp, tư pháp, tất chức chung quản lý, mà để áp dụng vào hệ thống quan, cho thẩm quyền hệ thống quan cân đối, hài hoà, không bị trùng lắp, chồng chéo không công việc bị bỏ trống Hai là, quyền nghĩa vụ chung thực chức định với quyền hạn cụ thể để thực chúng, tức hai nhóm yếu tố thẩm quyền, có mối quan hệ qua lại chặt chẽ Nội dung quan hệ là: quyền nghĩa vụ thực chức giao, tuỳ theo tính chất nó, quy định kèm theo khối lượng tương ứng thích hợp quyền hạn cụ thể đủ để thực Ví dụ, chức tổ chức, lãnh đạo, điều chỉnh, điều hành, tra kiểm tra cần quy định kèm theo tỷ lệ hợp lý quyền ban hành định loại, quyền định chỉ, sửa đổi bãi bỏ định, quyền tham gia vào giai đoạn khác quy trình xây dựng ban hành định, từ khâu lập chương trình (sáng kiến ban hành), soạn thảo, thoả thuận / lấy ý kiến, trình, đến thơng qua định, quyền kết luận, kiến nghị, kháng nghị, quyền thực biện pháp cưỡng chế phòng ngừa, ngăn chặn Nếu ngược lại, chức không khả thi Ví dụ việc giao chức mà khơng giao quyền hai nghị định 171 172 nói Vì quan chun mơn UBND theo hai nghị định không “quyền quyết” việc gì, mà có “quyền trình” Vậy việc đại biểu HĐND chất vấn giám đốc sở, ví dụ kỳ họp HĐND thành phố Hồ Chí Minh ngày 19-20/7/2005, khác “đấm vào khơng khí Ở phải chất vấn UBND Chủ tịch UBND đúng! Tình trạng văn quan trọng cải cách hành phân cấp quản lý nói nói lại nhiều lần nhược điểm chuyện giao việc mà không giao tổ chức nhân sự, tài sản (ngân sách, đất đai, ) , ngồi ngun nhân “khơng muốn giao” sợ quyền, cịn có ngun nhân “chưa biết cách giao”, tức chưa nắm vững khái niệm, yếu tố tính hệ thống thẩm quyền, cách phân định Ba là, hai nhóm yếu tố thẩm quyền có tính độc lập tương Điều thể chỗ, chức quan khơng thay đổi, song quyền hạn cụ thể để thực chức tăng thêm hay giảm Ví dụ, từ trước đến chức Quốc hội không thay đổi, Quốc hội Hiến pháp 1992 tăng thêm quyền trực tiếp định chương trình xây dựng luật pháp lệnh (khoản Đ.84) mà thời kỳ trước giao cho Hội đồng Nhà nước, cụ thể hoá quyền bỏ phiếu tín nhiệm chức danh Quốc hội bầu, lại “bị bỏ bớt đi” quyền “rất khơng pháp quyền” quyền tự quy định cho hay cho Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng quyền hạn khác cần thiết (đoạn cuối điều 83, 100, 107 Hiến pháp 1980) Ngoài ra, thẩm quyền có mối liên hệ mật thiết với nhiệm vụ Như nói dẫn tác giả, nhiệm vụ yếu tố thẩm quyền, góp phần phác họa nội dung thẩm quyền nên quy định chúng phải tương ứng với Mặt khác, nhiệm vụ thẩm quyền có tính độc lập tương đối Các nhiệm vụ trước mắt hoàn thành mà khối lượng chức quyền hạn cụ thể quan, tức thẩm quyền, nhiều Ví dụ xem: Chương trình Tổng thể Cải cách hành 2001 – 2010; Nghị Chính phủ số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước Chính phủ quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương 10 khơng thay đổi Ví dụ, đến năm 2000, nhiệm vụ ngành nông nghiệp bảo đảm đủ lương thực tiêu dùng dự trữ nước nâng xuất gạo lên triệu tấn/năm đạt được, thẩm quyền Bộ Nông nghiệp Phát triển Nông thôn không thay đổi Ngược lại, nhiệm vụ lâu dài quan khơng thay đổi, thẩm quyền (các quyền hạn) thay đổi Ví dụ, nhiệm vụ quan Thanh tra nhà nước (nay đổi tên Thanh tra Chính phủ) giúp Chính phủ quản lý thống nước công tác tra, công tác giải khiếu nại, tố cáo giải khiếu nại, tố cáo theo phạm vi luật định không thay đổi, thẩm quyền theo Luật 2004 so với Pháp lệnh 1990 thay đổi nhiều, tổ chức (khơng cịn quyền trình Thủ tướng bổ nhiệm Chánh tra bổ nhiệm bổ nhiệm Chánh tra cấp tỉnh) quyền giải khiếu nại, tố cáo hạn chế nhiều * * * Tóm lại, sở quán triệt đầy đủ nội dung yếu tố, tính hệ thống thẩm quyền, tức quan hệ thống qua lại chặt chẽ, hài hoà yếu tố thẩm quyền, mối quan hệ qua lại chặt chẽ thẩm quyền với nhiệm vụ, trách nhiệm, v.v., thẩm quyền cơng cụ phân công lao động hợp lý tay nhà nước, thực thành cơng nhiệm vụ cải cách hành phân cấp quản lý / 31/8/2005 ============ Ở có lẽ cần nhớ lại lời V.I.Lênin viết thư gửi A.I Ê-li-da-rôva: “Nguyên tắc quản lý bản, theo tinh thần tất nghị Đảng cộng sản Nga quan xô viết trung ương là, - Một người định hoàn toàn chịu trách nhiệm việc thực công việc định Tôi thi hành (trong thời gian bao nghiêu đó), tơi chịu trách nhiệm Nhân vật X khơng có trách nhiệm, khơng đạo, lại cản trở tơi 11 Đó tranh chấp vụn vặt Đó hỗn loạn Đó can thiệp nhân vật khơng thích hợp với cơng việc trọng trách Tơi u cầu đuổi cổ người đi.” (viết mùa thu năm 1920) 10 Đây coi sơ khoa học khoa học quản lý, nguyên tắc phân định thẩm quyền nguyên tắc trách nhiệm cá nhân quản lý Cũng coi học câu chuyện trách nhiệm người đứng đầu nước ta 10 V.I Lênin, TT, T.52, NXB Tiến bộ, Mát-xcơ-va, 1978, tr.29 Chỗ viết đậm V.I.Lênin Tơi dẫn tồn văn thư, khơng trích đơi câu chữ, vấn đề Lênin viết ngắn trích câu chữ nhiều khiến hiểu không đầy đủ ý nghĩa 12